【内容摘要】本文针对经济责任审计的新任务和新要求，创新建立 “监审察”协同监督管理体系，利用各专业优势互补、技术互通、成果共享，有效提升公司依法从严治企和安全健康发展水平，实现了全领域、全专业、全过程的审计监督全覆盖，体现了经济责任审计的服务价值，保障了公司在资金运营、成本控制、增收节支和资产管理等方面持续健康发展。

关键词：经济责任审计  协同监督  全覆盖   

一、“监审察”协同监督管理体系建立的实施背景

（一）国家对经济责任审计的监督要求越来越高

近年来，党中央、国务院出台了一系列关于全面从严治党、依法治国和强化监督管理的法规制度，并对国有企业的监督放在重要位置上。   2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，强调经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，并要求有关部门要加强协作配合，把审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督贯通起来，形成监督合力。党的十八大指出要健全经济责任审计制度，十八届三中全会提出对主要领导干部要加强审计监督。国家审计署要求进一步加大审计力度，对国有企业领导人员经济责任履行情况进行全面审计。新修订的《审计法》规定，审计机关应对依法属于审计监督对象的主要负责人在任职期间的财政收支、财务收支以及有关经济活动进行审计监督，将经济责任审计上升到了法律高度。

（二）国网公司要求审计必须服务改革发展大局

国网公司深入推进电力改革、国资国企改革和企业内部变革等高质量发展重点工作，不断推进“两个转变”，经营管理模式不断创新发展，要求审计工作必须服务公司改革发展大局，加大公司决策部署，落实监督力度，在未来三年形成与公司治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督体系。下发的《贯彻落实中央八项规定精神监督检查指导书》，为公司上下执行监督管理，打好作风建设持久战，精准查处惩治腐败问题，做好巡视巡察整改“后半篇文章”提供了可靠依据。随着国网公司有关经济责任审计制度、细则的出台和完善，经济责任审计已成为对领导干部履职能力综合评价的最有力抓手，在这种形势下，审计部门在开展经济责任审计时，必须主动融入中心、服务大局，提高政治站位、找准功能定位，提升各级领导规范经营的管理意识，保障公司持续健康发展。

（三）创新模式是提升审计监督实效的必然要求

经济责任审计兼有监督、鉴证和评价职能，由于经济责任审计时间跨度长、涉及单位多、须关注的业务内容宽泛等特点，提高审计质量、控制审计风险、发挥审计作用已成为多年来内部审计部门的重点、难点问题。电网企业资产规模大、员工人数多，历史遗留问题严重，工作中仍然存在管理风险点和薄弱环节。从资源利用看，长期以来审计配合监察做了大量工作，包括抽调审计人员参与巡察工作，研判监督信息确定巡视重点等，但审计和监察工作并未形成常态化协作机制，未建立起深层次和全方位的合作关系，审计成果在监察领域未得到充分应用，两者专业优势未能充分发挥，未形成监督合力且存在一定的交叉和重复监督。从数据应用看，运监主要存储各专业间需要共享的数据，海量数据平台存储容量充足，但业务系统性不强，基本呈现“事件化、片段化”局面，监测分析成果未能与审计共享，监测分析深度、成果价值未能得到进一步体现。

二、“监审察”协同监督管理体系建立的内涵

公司坚持党对审计工作的集中统一领导，强化对权力运行的制约和监督，加强领导干部管理监督，促进领导干部履职尽责、担当作为，以进一步增强企业经营风险防控能力，更为有效管控经营管理者队伍为出发点，充分发挥审计监督职责和预控作用，创新建立了“监审察”协同监督管理体系。通过整合内部资源，加强各方协作配合，发挥各专业优势，对领导干部的各项经营活动进行事前防范、事中监督、事后评估的全过程审计监督与服务，对企业的财务状况、经营成果和财经法律执行情况等进行有效评价，进一步提升了领导干部履职尽责能力，规避和防范了企业的经营风险。

公司以整合内部资源、发挥专业优势、改进工作流程、深化成果运用的工作思路，构建了审计“全覆盖”的运监、审计、监察协同监督管理体系。整合内部资源，共同制定监督规划、年度监督计划，实现监督计划和监督信息共享；发挥专业优势，突出重点监督频次和深度，形成监督合力，放大监督效果；改进工作流程，深化应用数字化手段，利用全量数据分析，拓展监督广度和深度；深化成果运用，构建协同监督成果运用机制，强化全过程评价反馈，促进监督成果运用。该管理体系具有以下特点：

助力“双导向”。充分发挥“监督导向型”和“服务导向型”职能，拓展监督服务领域，促进规范管理，服务公司经营发展。

实现“全覆盖”。由孤军奋战变为监督合力作战，打造全领域、全专业、全过程监督，实现公司规范管理。

纵深“数字化”。建设“数据模型库”，通过模型串联各专业数据，快速形成分析成果，覆盖经济责任审计各领域。

三、“监审察”协同监督管理体系建立的主要做法

（一）整合内部资源，实现监督计划和监督信息共享

组织优化的指导思想，就是整合优化内部各专业资源，实现各专业由原来的孤军奋战转变为各专业的监督合力作战，避免各方重复监督。

1.监督内容相结合。目前无论是运监资源、审计资源还是监察资源，要实现一个周期内对被监督对象的全覆盖，均存在较大的难度。虽然三方的定位有区别，审计是“业务体检”，主要是针对经济方面的问题、财政财务违法违纪问题；监察是“政治体检”，主要是针对领导干部党风党纪问题以及严重的腐败问题；运监是“数据体检”，主要是针对业务数据分析反映的关注点、出血点问题，但同时三方又存在一定的重复监督，监督范围有较大的交叉，重复监督既加剧了监督资源的紧张，也给被审计单位带来额外的负担。

公司通过建立同步监督工作机制，实现了监督计划和监督信息共享，共同制定监督规划，突出重点对象的监督频次和深度，避免不必要的重复监督，实现审计监督全覆盖。例如，在编制经济责任审计项目计划时，三方深刻把握理解“全覆盖”的内涵实质，不是所有领域、所有项目平均用力，而是确定重点领域、关注重点问题，有步骤、有部署、有计划推进，在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”，查处问题“深”，原因分析“透”，措施运用“实”，以突出重点、消除盲点为原则做实“全覆盖”。共同研究制定审计计划，不但能够规范、完善、深化经济责任审计，有利于提高审计质量，而且还促进了审计成果的转化，更好地发挥了经济责任审计对领导干部的监督作用。

2.建立同步工作方案。监察部门根据巡察全覆盖的要求，对所有被监督单位实行三年内巡察一轮。审计部门按照组织部门的委托，开展经济责任审计，并对重点领域实行三年滚动审计。运监部门常态化收集专业数据分析需求及业务关注点、出血点，将配网项目进度、安全生产监管监控、物资计划交货期偏差等各类专题纳入“主题库”，作为年度专题监测分析重点内容。每年末，三方沟通制定同步工作方案，共同拟定同步监督项目，确保合理分工、有效履行各自职能任务，提高同步监督的规范程度，促进三方监督有机融合、有效配合，进一步放大监督效应。工作方案经公司领导层同意后，初步确定年度内三方合作计划。每次项目开展前，三方再次确认实施同步监督的具体单位，重点关注群众信访举报较为集中、改革改制历史遗留问题、脱贫攻坚、电力营商环境、农网改造、“煤改电”、“新旧动能转换”建设等重大政策落实情况。另外，同步工作方案制定前，要充分利用已经掌握的信访举报情况、以往年度审计发现的问题，据此确定监督重点和方向。

3.出台工作实施意见。以往运监、审计、监察工作主要有三种配合形式，一是抽调个别经验丰富的审计、运监人员参与监察工作；二是将审计人员编入监察组，成立内部审计组，单独对账务情况进行查核；三是运监通过信息共享，为审计和监察提高检查精准度。公司在此基础上大胆突破，由三方共同出台工作实施意见，率先将运监、审计、监察深度结合，对组织沟通、信息共享、成果运用等作出了具体规定，尤其是对同步监督工作从计划到进点、从现场具体分工到如何沟通协作，如何对共同发现的问题进行移送和处理，共同促进整改等作了详细规定，确保三方开展工作有章可循，既保持各自独立性，也能发挥彼此优势、形成合力。

4.完善审计评价标准。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》指出，要对企业领导人员经济责任进行全面的评价，包括企业资产、负债、损益的真实、合法、效益性，国有资产的安全、完整、保值增值情况；企业对外投资、担保、产权转让，内部控制制度以及经营者遵纪守法等方面。运监、审计、监察结合电网企业行业特点、企业经营情况、可操作性等方面，在完善经济责任审计评价标准的具体操作过程中，增加了对企业投资决策的科学性、合理性、内部控制有效性、企业综合经营能力、发展水平等方面的评价，使得评价内容更加全面，充分体现了企业领导人应承担的经济责任。

（二）发挥专业优势，形成监督合力和放大监督效果

运监、审计、监察各有自身的优势和不足，需要借助彼此优势，形成监督合力，更好地履行自身的监督职能，放大监督效果。

1.加强协作配合，实现联动作战。监察工作有谈话、有信访举报等优势，手段丰富，对个人腐败问题的突破能力更强，威慑力大，但难以对被审计单位和个人的经济活动进行深入分析取证，需要抽调专业审计人员参与查账工作。运监运用大数据技术，从业务数据中挖掘宝贵信息，将大数据理念、各种数据分析工具与企业实际数据相结合，使数据分析结论成为企业管理者的经营决策科学依据，但监测分析效果未充分发挥，业务实时性、实效性不足，常态开展的大部分监测分析内容过于浅显，视角过于单一，缺少应有的协同业务监测，未开展各专业关联分析，未固化有效的监测业务，没有推进跨部门业务协同，无法充分发挥第三方协调和服务专业提升的作用。审计发现的问题全面多样，而且多年常规审计监督形成的审计信息量巨大，对于普遍性的问题、历史遗留问题的来龙去脉了解较多，对于财经法规的熟悉度和把握能力更强，对经济活动中违法违纪问题的突破能力强，但是与监察相比，审计处理处罚力度偏弱，很多问题需要移交给纪检监察部门和专业主管部门进行问责，导致审计监督效果大打折扣，存在案件线索突破率低、案件移送率低、审计整改力度小等问题，审计在开展数字化持续审计工作时，依托业务系统获取各专业数据，存在使用权限限制或系统应用深度不足等弊端，在应用数据库语言开发等大数据分析手段时，存在技术上的限制。

公司通过联合三方领域加强协作配合，实现了联动作战。运监将业务系统导出的全量数据进行处理后转交审计，根据审计成果确定监测方向，将数字化审计模型嵌入运监系统，增加监测点，对问题进行常态化监督。审计将发现的决策和管理方面的疑点和线索问题移交监察进一步突破，发现其背后的腐败问题；同时，监察将通过谈话及信访发现的线索交由审计进一步核实，抓准突破口；审计分析线索后，与运监一起利用业务系统，通过一个点，梳理出整个面的问题，结合监测成果搭建数字化审计模型进行深度挖掘，并将长期异动问题列入专项审计计划。

2.明确工作目的，发挥各方优势。协同监督项目开展前，通过对三方人员开展统一培训，能够了解双方工作重点，提高对协同监督管理的主观认识，在交流工作流程与方法中，更好地发挥自身业务技能。一是统筹监督事项，确定哪些属于三方共同的事项，哪些属于各自的监督事项，确保三方的监督内容不漏项；二是根据三方人员专长，将事项具体分工到人员，原则上各自的监督事项由各自完成，交叉、重复的内容根据职能优势分配给某一方为主，另外两方可协助，并确定查证时限。为提高监督效果，也可以考虑一方先进点，如审计组先深入现场查账；三是确定有效的沟通协调和分析研判机制，同步监督过程中，要定期举行“碰头”分析会，及时沟通反馈各自发现的问题和疑点，共同对被审计事项具有苗头性和倾向性的问题进行剖析，做到信息互通共享、查证有的放矢。

3.建立组织机制，提供强力保障。成立“监审察”协同监督工作小组，建立组织机制，为“监审察”结合深入发展提供强力保障。公司主要领导担任组长、分管领导任副组长，协调小组下设办公室，各自确定专职联络员1至2人。

（1）建立沟通反馈机制。原则上每次协同检查后召开联席例会，相互交流、通报工作情况，研究解决“监审察”协同监督中出现的问题，协调重大个案的查处。日常工作中，三方的重要工作部署、案件讨论、审计业务会议等视情况可以邀请对方有关人员参加。

（2）建立信息共享机制。实施同步监督的项目，实行三方结果报告和整改情况互通，移送案件和对责任人的处理结果情况互通。建立保密机制，加强对三方工作人员在信息共享和同步监督过程中遵守保密规定的管理，对违反保密制度规定和纪律要求，故意泄露相关信息的，追究违纪违法责任。

4.创新监督模式，形成监督合力。公司坚持问题导向，突出对重点部门、大额资金、重点岗位和重点线索的协同监督管理。监察内容中涉及财经纪律的，以审计部门为主；审计内容中涉及重大决策的，以监察部门为主；审计手段中涉及系统应用印证的，以运监部门为主。运营监测通过各业务系统导出大数据，进行多系统数据比对，将比对分析结果及时向审计部门反馈，审计部门筛查出需要关注的重大审计风险疑点，向监察部门反馈，由监察部门通过谈话等手段进一步了解核实。同时，审计部门还根据监察工作的需要，为监察部门整理财务数据、分析财务资料，梳理监察部门需要的线索和证据，助力监察工作精准出击、有的放矢，最后通过审计成果来验证运营监测各业务系统数据的准确性和有效性，运用大数据技术挖掘数据资产价值。

  （三）深化成果运用，强化过程评价和监督成效推广

协同监督项目结束后，三方共同向被审计单位全面反馈发现的问题，提出针对性意见和建议，明确整改目标和时限。对于审计过程中发现的一般性问题，性质轻微或者需要立即整改的，发挥三方的威慑力，当场向被审计单位指出，促进立行立改；对历史遗留问题或暂时无法整改到位的问题，由三方共同对后续整改情况进行跟踪和督促。

1.整改过程管控。原有的审计方式容易导致离任者成为“甩手掌柜”，现任者不愿意或者根本不想去解决，使历史问题始终成为严重危害企业经营发展的“顽疾”。“监审察”协同监督管理后，使得审计监督关口前移，使经营管理者在任时更加关注自己的责任，有利地促进其全面履行经济责任，同时审计决定得到及时有效的落实，从而最大限度地减少历史遗留问题的形成。要求被审计单位问题整改与改进工作紧密结合，逐个问题从管理体制、内部控制方面进行健全规范，优化经营管理流程。特别对于无法整改的问题，从补救、防范措施和应对预案方面必须逐个进行详细说明，三方共同对被审计单位问题整改进行督导，对虚假整改、整改不到位的问题，加大考核问责力度，确保问题真改、实改。

2.绩效考核评价。经济责任现场审计工作结束后，“监审察”三方对被审计人管理绩效、经营业绩完成情况等方面进行客观评价，充分发挥内部审计监督、服务职能，提升服务价值，开拓增值空间。三方共同组织召开专业协同整改会议，协调相关专业部门，重点对协同监督发现的突出问题、共性问题进行系统研究，分类分析问题成因，提出问题整改方案，完善内控制度。通过发现一类问题、规范一个领域的原则，实现了公司市县一体化同步改进提升，不断完善制度、优化流程、强化管控、化解风险，实现了标本兼治，形成了齐抓共管、共同落实的局面。

3.深化成果运用。构建协同审计成果运用机制，从沟通上入手，强化审计全过程的评价反馈，将原来单向的、分散的、简单的评价反馈方式，转变为双向的、集约的、复合的评价反馈方式，从而促进审计成果运用。针对重大风险隐患以及体制、机制、制度等问题，形成专题报告上报公司领导，提供决策参考；对普遍性、典型性问题，提出从根本上解决的措施，会商有关部门予以解决。

4.监督成效推广。及时总结工作成效，形成典型监督案例，强化经验推广和方法借鉴，包括问题的成因、表现形式、查证方法、定性和处理移送依据等。通过对问题整改数据的分析，将一定时期内反映出来的问题进行分类、汇总，归纳出普遍性、典型性、规律性、倾向性和趋势性的问题，三方共同判断风险级别，向公司决策层提出监督风险提示，做到发现一个问题，纠正一类错误，堵塞一批漏洞，完善一批制度。

三、实施效果

（一）实现监督管理全覆盖

在经济责任审计中系统形成统一监督计划安排、资源调配、作业标准和考核评价的监督工作新格局，在监督力量上形成了“监审察”一体化工作体系。突出重点资金、重点事项、重点领域，有规划、有计划、有步骤地组织实施，构建了横向到边、纵向到底的协同监督管理网络。在一定周期内，对依法属于监督管理范围的领导人员履行经济责任情况进行了全面监督，实现监督业务全覆盖。近年来，三方共同完成市县公司离任和任中经济责任审计26项，共提出审计问题651条，审计意见384条，查处损失浪费和违规金额5000余万元，问题整改率达到100%。

（二）推动依法治企逐步加强

通过有效的协同监督管理，发现并纠正了一批市县公司经营管理中的风险和问题。通过对监督成果的运用，三方联合业务部门对问题整改的重点、难点进行梳理分析，深挖问题产生的原因，找出制度、标准、流程中的漏洞。近年来，修订完善了一批业务流程及制度标准，下发了《关于协同监督管理发现的工程项目税金问题解读》、《加强拆旧物资结算管理的通知》、《废旧物资回收管理协同监督分析》等一批监督管理建议，公司系统范围内管理水平得到显著提升。各单位有针对性地采取措施补齐管理“短板”，实现了内部控制和工作流程的规范化，有效的防范了经营风险，促进了增收节支，公司上下依法治企意识逐步增强。

（三）促进管理水平明显提升

“监审察”协同监督管理坚持效能导向，坚持监督与服务并重，紧盯制约效益增长和提升价值的关键因素，促进公司开源节流、增收节支。2018年，对重大工程管理、成本费用压降、光伏扶贫补贴政策落实、资产增资及时性、电价政策执行等几大领域，向公司决策层报告了36项风险提示，对5家县公司的负责人提出了16项风险警示，同时对其他单位按照“风险提示”组织自查自纠，共发现问题84项。对市县公司的问题整改进度实现了动态管控，随时跟踪整改进展，打通了问题整改“最后一公里”，对整改不到位、问题屡查屡犯的负责人进行考核问责，问题整改有力推动，促进了企业综合管理水平的大幅提升。

（四）提升管理效益较为显著

对经营者的管理进一步优化，将审计报告及整改情况作为干部考核的重要档案，作为对经营管理者业绩考评、职务任免和奖惩的参考依据。对严格遵守财经纪律且政绩突出的人员，给予提拔重用；对违反有关纪律制度，以权谋私的，视情况作出换岗、免职、降职等处理；对触犯法律的，及时移交司法部门立案查处。使经营管理者的考核选拔更加的合理有效，真正的实现人民群众对干部的监督作用。

参考文献：

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                                                                                                  （作者：国网山东省电力公司烟台供电公司 沙雪莲）