摘要

经济责任审计是中国特色的监督制度，本文针对国有企业内部经济责任审计体系的构建进行研究，提出包括完善机制和应用模型的思路，阐述该思路的实践应用，实现对内部经济责任审计的探索，以期为领导干部经济责任审计实务的关键环节提供方法上的参考指导。

关键词：领导干部 内部经济责任审计体系  制度  健康 档案  

随着权力监督新要求、强力监管新趋势、经营发展新诉求等外部环境和内在要求，经济责任审计作为中国特有的监督体制，面临巨大挑战和考验。国有企业作为中国特色社会主义的重要基础和支柱，需要国有企业领导干部提高自身站位，营造风清气正的政治生态、经济生态、社会生态，以适应新时代赋予的新要求。

一、改革机制，经济责任审计的理论基础

（一）经济责任审计理论的演进历程

审计署于1986年颁布《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》以来，历经30多年发展，经济责任审计在中国监督体系中，成为一项中国特色独有的经济监督制度。在此发展进程中，现已经历三段标志性时期。第一段时期是2006年在《审计法》中新增对任期经济责任审计的规定。第二段时期，2010年发布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对经济责任审计作出更加全面、系统、详细规定，尤其是党十八大以来，反腐工作提上日程，经济责任审计越发显其重要性。第三段时期，2014年印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，完善和细化经济责任审计的组织领导、审计对象、内容、评价、报告等，标志着经济责任审计法规体系已基本建设完成。

（二）经济责任审计理论的发展现状

近两年来，中央七部委多次要求，经济责任审计要在审计覆盖面、深度、力度下功夫。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称“国家经责审计新规定”），该规定共七章、52条、7000余字，贯彻落实了党中央关于经济责任审计工作的重要精神，总结吸收工作实践经验，规范和界定审计内容、程序、评价等，奠定了新时期开展经济责任审计工作的理论基础。

（三）经济责任审计理论的应用研究

根据国家经责审计新规定，对单位内部领导干部开展经济责任审计时，参照该规定执行，或根据该规定制定具体办法。内部经济责任审计势必需要调整和修订，这就需要通过科学设计办法规定、规范执行流程和内容来实现。目前，对内部经济责任审计的研究较为广泛、笼统，尚未有普遍认可、理论与实务结合的审计体系案例。

XX公司为综合性国有企业，下辖子公司涉及基础设施与房地产、制造业与高新技术、电力能源、金融服务、旅游文化等行业。面对领导干部及所涉业务具有多层次、多领域、多风格的特点，XX公司以国家经责审计新规定为契机，构建内部经济责任审计体系，即全面修订完善《经济责任审计管理办法》，深入推动实施“全程动态健康档案”模型。该体系全面覆盖、全程动态、上下联动、横向协同，截至2020年4月，在该体系指导下，XX公司已先后完成7个子公司领导干部经济责任审计，实现对领导干部履职情况及时、全面、客观的评价，在对领导干部进行考核、任免时，审计结果得到运用，同时，审计平均整改率从实施体系前的57%提高至86%，明显改善公司健康程度。

基于此，本文以XX公司内部经济责任审计体系为例，从设计制度和执行模型出发，阐述形成的理论成果和实践经验。

二、瞄准一流，内部经济责任审计制度与国家新规定精准对接

XX公司对标国家经责审计新规定，结合公司实际，全面梳理《内部经济责任审计管理办法》（以下简称“内部经责管理办法”），着重修订组织协调、审计对象、审计内容、责任界定和结果运用五个方面。

（一）为内部经济责任审计“撑腰”，突出内审层次

组建中央审计委员会进一步强化党对审计工作的领导，国家经责审计新规定第一条就明确指出，坚持和加强党对审计工作的集中统一领导，并规定设立审计委员会办公室、经济责任审计工作联席会议。XX公司内部经责管理办法中，对审计委员会、审计委员会办公室、内部审计机构、联席会议均做规定。

（二）为内部经济责任审计“引航”，凸显内审作用

为衔接国家监察体制中《关于深化国有企业改革的指导意见》等规定，国家经责审计新规定新增审计对象。XX公司总部领导干部由审计机关对其进行审计，内部经责管理办法规定审计对象为子公司主要负责人，包括法定代表人、总经理。

另外，国家经责审计新规定提出，可以在领导干部任职期间进行审计，也可在其离任后进行审计，以任职期间审计为主。以往XX公司经济责任审计中，以离任审计为主，制定内部经责管理办法后，XX公司坚持任中审计与离任审计相结合，对审计对象在同一子公司任职每满五年及离任时均进行审计。

（三）为内部经济责任审计“压责”，提升内审质量

国家经责审计新规定将审计内容修订为以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理分配和使用为基础，以领导干部权力运行和责任落实情况为重点，充分考虑干部管理监督需要、领导干部履职特点、审计资源等因素。XX公司内部经责管理办法重点突出领导干部权力运行和责任落实情况，规定审计内容包括重大经济事项决策、执行和效果情况，企业法人治理结构建立、健全和运行情况，内部控制制度制定和执行情况等八个方面。

（四）为内部经济责任审计“护驾”，规范界定责任

国家经责审计新规定借鉴《中国共产党问责条例》等规定，保留直接责任、领导责任，删除主管责任这一类形，明确承担直接责任和领导责任的具体情况。XX公司内部经责管理办法中，第一，根据不同领导的职责，在查证基础上，坚持定性评价与定量评价结合；第二，对领导干部履职中的问题，按照权责一致原则，综合考虑问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起作用等情况；第三，具体明确直接责任包含6项责任，领导责任包含5项责任；第四坚持“三个区分开来”，鼓励探索创新，支持担当作为，保护领导干部的积极性、主动性、创造性。

（五）为内部经济责任审计“镀金”，彰显内审作用

国家经责审计新规定把审计评价与结果运用分为两章，并将审计评价、审计结果运用的内容进一步明确和细化。XX公司内部经责管理办法中，建立考核、任免、奖惩领导干部，通报审计情况，归入个人档案，落实整改问题等结果运用制度。

三、增创价值，跨界运用管理模型

根据国家经责审计新规定、内部经责管理办法以及实际情况，XX公司不断革新经济责任审计实务新模式，初步搭建并应用“全程动态健康档案”模型。

该模型概念来自医学领域，为了对患者进行全程观察，及时治疗疾病，对农村居民建立健康档案，尤其对治慢性疾病。XX公司内部经济责任审计运用该模型，使监督贯穿整个任职周期，涵盖各业务重要风险，多渠道动态收集信息，对领导干部履职过程科学记录，发现问题及时止损，避免日积月累更加严重。

首先，实施全流程管理，包括领导干部任职之初、任职之内、离任之时三个环节。其中，在任职之初，将国家经责审计新规定、内部经责管理办法、审计问题整改、未整改重要问题的问责告知领导干部，使领导干部上任就心中有数，关注和重视问题，及早防范风险；在任职之内，建立对领导干部健康档案的日常管理机制，实时检测风险、及时提示风险，督促问题整改，领导干部坚持意见而忽视风险的情况在健康档案中重点标记；离任之时或任中满五年，全面、客观做出审计评价，将审计结果纳入考核和问责。

其次，动态监督评价管理，包括任期内定期、不定期健康评估和离任健康评估。评估工作由子公司自评、公司总部业务管理部复评、公司总部审计管理部综合评价组成。

最后，多渠道动态收集信息管理，公司总部审计管理部联合同级各业务管理部成立内部经济责任健康档案工作小组，全面采集信息，及时共享信息，重点兼收三类信息：第一类为日常经营状况信息，包括重点业务发展情况、主要财务指标趋势情况、绩效考核改进情况；第二类为“亚健康”风险信息，包括集团各业务管理部门、审计管理部监控获取的信息；第三类为“疾病”问题信息，即不符合法律法规的“踩红线”问题。

应用“全程动态健康档案”模型时，针对具体情况，在制度协同、组织协调、审计内容、审计评价、结果运用方面积累了一定经验，现将上述五个方面的具体工作办法进行阐述。

四、抓牢事实，具体情况具体分析

（一）厘清管理制度，提取关联性和区别性，核心是发挥协同效应

管理体制是一个有机系统，在具体实施中，考虑不同制度之间耦合性，如若制度之间独立自主、互不关联，则容易发生矛盾和冲突。XX公司组织子公司领导干部，将国家经责审计新规定、内部经责管理办法进行集中、详细的宣讲和测评，要求各子公司进行自我排查健康情况，对无法解决的制度摩擦提报集团审计管理部协助处理。

（二）重塑组织协调，提高合力性和独立性，核心是明确职责义务

XX公司强调领导是关键，指导和监督内部经济责任审计时要求相互密切配合、协调推进。

1、强调上层建筑的领导

XX公司设立党委审计委员会，2019年，党委书记同时是行政主要负责人，审计委员会主任由其担任；2020年，党委书记与行政主要负责人分设，审计委员会主任由党委书记担任，审计委员会副主任由行政负责人担任。另外，党委纪检监察书记担任审计委员会副主任。审计委员会委员还包括审计管理部负责人在内的若干相关人员。

2、凸出中层管理的控制

党委审计委员会下设办公室，办公室设在审计管理部，审计委员会办公室主任同时担任审计管理部门负责人。审计委员会办公室开展内部审计工作，由审计委员会主任直接分管。审计管理部是业务机构，更是政治机构，既是内部管理监督机构，更是党委工作机构。

3、重视中层管理的联动   

设立联席会议，由纪检监察室、人力资源部、财务管理部、信息中心部、审计管理部、风险管理部等部门组成，召集人由审计委员会办公室主任担任。

（三）突出审计内容，提升针对性和有效性，核心是抓住全面中的重点

1、聚焦瞄准审计范围

审计范围要保证健康档案的全面性、精准性和灵活性。首先，不限于被审计子公司，而是强调与领导干部履职直接相关的重要事项；其次，运用大数据分析，包括业务、财务系统重要经营管理指标异常变动分析，非现场也能实现远程锁定。

2、聚焦定位审计重点

突出权责核心，审计核心就是围绕领导干部被赋予的权力查找漏洞，对领导干部进行高标准、严要求的“体检”。

3、聚焦内容节点的把握

审计内容包含重要决策部署、经营方案及重点工作落实的真实性情况、主要经营绩效指标考核完成的真实性情况、“三重一大”事项决策情况、领导干部个人职务消费情况、前期审计发现但尚未完成整改的重大问题。

4、聚焦采用双向思维

发现执行层面的问题，追溯至经营管理问题，尤其是与领导干部个人经营管理权、政策执行权直接关系的事项，注重以发展的远见跟踪重症情况，包括重大系统性风险、体制性障碍和制度性缺陷。

（四）严肃审计评价，提高精准性和充分性，核心是紧扣权力运行

XX公司注重审计评价，建立了一套科学、规范的评价系统，科学设置指标，严谨判定责任，综合分析合规经营水准和内控管理水平。

1、建立健康评价标准

第一，考虑不同子公司发展阶段、功能定位、资产资源等因素，从而选择评价指标，并根据地区宏观经济、社会、环境因素，对评价指标进行适度调整。

第二，评价指标是根据子公司实际情况，设置经营决策、内部控制、经营绩效等5个一级指标，一级指标下设运营管理、资金资产管理等17个二级指标，采用扣分制，总分100分。

一级指标中，经营决策指标关注子公司领导干部制定和执行重大经营决策事项情况，分值20分；内部控制指标主要包括市场运营管理、客户管理、采购与合同管理等9个方面，分值40分；经营绩效指标为子公司年度考核得分，分值20分，涵盖收入类、收益类、利润类等经营指标；会计信息核算指标，包括发票管理、核算管理等方面，分值10分；审计整改指标，分值10分，关注领导干部任期内审计发现问题是否得到彻底整改。另外设计加分指标，如按照全市“工作落实年”暨“双招双引”对外开放工作取得突出成绩等。对未遵守国家法律法规“亮红灯”的，设为一票否决指标，最终量化分级评价分值为0分。量化评价结果将根据最终得分划外为5个档次， 90分以上为健康， 80分—89分为基本健康， 70分—79分为亚健康， 60分—69分为黄灯诊疗，59分以下为红灯急诊。

2、审慎评价健康责任

第一，明确界定逻辑思路。直接责任、领导责任具有顺序性和排他性，即依据问题严重性依次递减，且一个问题只能承担一种责任，不能模糊界定领导干部承担两种以上责任。界定责任的逻辑思路即可采用排除法，即审计问题先判断是否承担直接责任，在排除直接责任所有可能性后，再判断是否承担领导责任。

第二，客观评判责任性质。考虑子公司发展阶段、资源贫富，立足宏观上该地区形势情况；考虑实质重于形式，不能简单以是否主管某项工作作为判断承担何种责任的依据；考虑不因程序合法而免除责任，重大事项经过领导班子集体决策仍产生严重后果，领导干部在集体决策过程中使用不正当手段，虽然程序上依法合规，但不能作为领导干部免除责任的借口；责任大小也不能平均分摊至参与决策的领导干部，而要依据作出决策时，领导干部对事项作出的赞成、反对或弃权态度；考虑辩证统一，科学把握容错纠错关系，以宽容对待无心之失，为国企改革的先行先试保驾护航，以零容忍不给借改革之名乱为妄为可乘之机，对一时难以判断的问题，不轻易下结论。

第三，严格界定责任流程。首先，审计人员对某一具体问题掌握的信息最全面，对责任进行初步判断。其次，审计项目负责人在审计人员初判的基础上，复盘整个审计项目情况，复核审计证据充分性和适当性等，对责任界定发表意见。最后，与领导干部、被审计子公司、其他相关部门进行沟通。

（五）运用审计结果，提升可读性和权威性，核心是打夯责任落实

1、精心研磨审计产品

审计报告是经济责任审计成果的载体，面对审计结果使用者，需要满足其使用诉求。根据经济责任审计特点及规定，审计报告应理顺结构、突出重点、精简内容。

首先，审计报告框架确立“6+1”模块，“6”模块包含基本情况、总体评价、主要业绩、发现问题、责任认定、审计建议，“1”模块为报告附件。其中，基本情况是对领导干部权责情况进行明确表述;总体评价是对领导干部整个任职过程的总体概括；主要业绩的重点放在典型突出、亮点特色、成绩斐然的管理经验方面；发现问题则按照国家经责审计新规定的6项审计内容进行归类披露；责任认定契合经济责任审计本质，按直接责任、领导责任，披露承担的具体事项；审计建议体现问题导向和因地制宜，帮助被计子公司规划管理，明确方向。

其次，审计报告内容突出三个特点:一是立意高。从战略发展、经营管理等重要方面切入，对因体制机制、制度短板等不规范经营行为进行风险提示；与领导干部履职关联性不大、针对性不强的问题，进一步追溯经营管理层面，寻找源头。二是痛点准。围绕公司治理、市场营销模式等难点痛点问题出谋划策，帮助解决实际问题。三是可操作。审计建议明确问题整改方向, 还要方便操作，明确如何整改、整改标准和成效等。

2、建立问题整改追踪机制

为解决审计整改难的问题，XX公司从规范制度、追踪跟进2个方面建立审计健康问题整改追踪机制。

一方面拟定整改制度，制定《审计整改实施细则》，对整改的工作职责、实施等流程作详细规定，从制度层面推进审计问题整改落实到位；另一方面，追踪跟进检查，要求子公司以审计报告为依据，以审计问题为导向，逐一对照，拟订详细的整改方案，明确具体整改措施和责任人员。

3、落实发挥经济责任审计作用

其他相关单位在各自职责范围内运用审计结果：根据干部管理权限，将审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考；对审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题，以及提出的审计建议进行研究，将其作为采取有关措施、完善有关制度的重要参考。

五、客观认知，进步与不足并存

（一）内部经济责任审计成效

XX公司紧跟国家形势要求，抓住“领导干部这个关键少数”，构建内部经济责任审计体系，以修订完善《内部经济责任审计管理办法》和建立“全程动态健康档案”为两大驱动力，精准点穴子公司健康阵痛，靶向治疗顽固杂症，对促进领导干部增强责任意识、维护公司高质量发展、推动审计工作进步具有重要意义。

首先，对于领导干部，增强其对公司存在问题、自身所负责任的认识，更加全面认清公司运营所负职责，促进领导干部对审计发现问题与自身关系的认识更准确，对非直接管理业务存在问题跟踪管控责任的认识更深刻。

其次，对于子公司各部门、各岗位，执行职责过程全面排查的机会，通过落实与界定责任，促进强化子公司各级管理人员、经营人员对自身所负责任的认识。

再次，对于集团审计管理部，内部经济责任审计体系要求审计组对发现的问题追根溯原,直切管理体制机制,拓展审计深度，契合高级管理层的管理需要，获得管理层认可，有利于运用审计成果的、发展内部审计。

最后，对于审计人员，内部经济责任审计体系要求审计人员深刻认识与把握公司管理本质、内控规律，促进其与领导干部在同一层面上对话经营管理的问题和解决攻略，对审计人员素质和能力提出更高要求，促进审计人员拓宽视野、提升站位。

（二）内部经济责任审计短板

新形势下，XX公司内部经济责任审计工作取得一定成绩，但也清醒认识到自身在制度、数据方面的不足。

一方面经济责任审计是一个综合工程，还需要不断细化相关制度规定，编制审计手册，优化数字化审计流程，实现作业指南标准化，形成高质量数据分析工作指引；另一方面，审计数据来源不畅，现阶段某些数据无法从报表上直接获取数据，未制定全面完整资源报表，采集的基础数据零散不便于分析比对，缺乏将专业数据转化为审计所需数据的专业知识和专业技术。

六、结论

在我国现行监督机制下，经济责任审计正成为激励领导干部执政行为的重要组成部分，面对全新修订的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，国内外尚且不具有现成经验和模式可资借鉴，亟须相关基础理论储备，在实务操作中构建经济责任审计体系存在一定难度。为充分发挥内部审计作用，有必要紧跟时代潮流，适时度势，只争朝夕，不负韶华，在不断变化的外部和内部环境中积极应对挑战。

参考文献

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                                           （作者：潍坊市投资集团有限公司 陈伟）