党的十九届四中全会明确提出“发挥审计监督、统计监督职能作用”。从国家统计局成立伊始至今包含“统计监督”的法律法规条文和重要文件的表述可知，统计监督的内涵在不断发展和深化。随着中国特色社会主义进入新时代，发挥统计监督职能作用具有多方面的重要意义。坚持和完善中国特色社会主义制度，需要将统计监督职能作用的发挥与依法统计、依法治统相结合，与完善统计体制相结合，充分发挥统计监督在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。

一、统计监督内涵的发展和深化

党的十九大报告从提高党的执政能力和领导水平的高度及健全党和国家监督体系的角度，明确提出“完善统计体制”。国家统计局局长宁吉喆认为，坚持不懈完善统计体制，就需要充分发挥统计监督职能。

中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年印发的《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》明确指出，根据党中央、国务院授权，国家统计局对各地区各部门贯彻落实党中央、国务院关于统计的决策部署和要求、履行统计法定职责、建立防范和惩治统计造假、弄虚作假责任制等情况进行督察，切实保证统计数据质量，为真实准确反映全面建成小康社会进程提供统计保障。2019 年，党的十九届四中全会将“发挥统计监督职能作用”写入《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（ 简称《决定》）， 为统计工作“坚持和巩固什么、完善和发展什么”提供了根本遵循、增加了发展动力。

“发挥统计监督职能作用”的提出，体现出从制度层面加强统计监督的决心。将发挥统计监督职能作用纳入《决定》，体现了统计监督职能是新时代中国特色社会主义制度的组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中不可缺少的一环。统计监督作为统计领域需要加强和深化的重点工作任务，需要不断推进和发展。作为新中国统计工作开展伊始即确立的职能之一，统计监督内容的拓展、内涵的深化，体现出新时代坚持和完善党和国家监督体系的制度自觉、制度自信和制度创新。

党的十九届四中全会在坚持和完善党和国家监督体系方面专门强调，要发挥统计监督职能作用，并要求“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”。十九届中央纪委四次全会工作报告提出，“促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督贯通融合、协调协同”。进一步明确了“统计监督”作为党内监督等各方面监督职能的组成部分，与其他监督之间的协同作用。近年来，统计监督与纪检监察监督等多方面监督贯通融合、协调协同，不断形成严肃查处违纪违法行为的合力。

二、新形势下发挥统计监督职能作用的重要意义

习近平总书记对统计工作的重要讲话和指示批示科学回答了统计如何适应新时代、反映新时代、服务新时代的重大理论和实践问题，是指引新时代统计事业继续前行的强大思想武器。在《决定》中将发挥统计监督职能作用明确为健全党和国家监督制度体系的重要内容，对于新形势下发挥统计监督职能作用具有重要意义。

坚持和完善中国特色社会主义制度需要将统计监督纳入统计法治范畴。坚持和完善中国特色社会主义制度，必须健全和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。党的十九大着眼全面从严治党、提高党的执政能力和领导水平，作出健全党和国家监督体系的战略部署。党的十九届四中全会贯彻党的十九大精神，确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位，体现了依规治党和依法治国的有机统一、党内监督和国家监察的一体落实。明确发挥统计监督法定职能在坚持和完善党和国家监督体系中的作用，也体现了依法统计、依法治统在依法治国、依法行政中的应有之义，有助于进一步扎实推进统计法治建设，形成遵循统计工作规律、履行统计法律法规，强化统计监督问责的良好统计法治环境。

完善统计体制和发挥统计监督职能作用密切关联。党的十九大报告明确提出“完善统计体制”。中央全面深化改革领导小组第二十八次会议于2016 年10 月11 日通过的《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》，对加快构建与国家治理体系和治理能力现代化要求相适应的统计管理体制机制作出全面部署。完善统计体制，意味着进一步强化党对统计工作的领导，健全和完善统计法律法规体系，严格实施好各项统计监测调查，健全统计工作监督检查机制，构建深化统计改革创新的长效机制，完善统一领导、分级负责的统计管理体制，为统计监督职能作用的发挥提供法治引领、制度支撑以及机构和人员保障。

统计监督职能在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。党的十九大报告关于“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”的重要论断，指明了我国统计工作的发展应适应经济发展质量变革、效率变革、动力变革的方向。2017 年底召开的中央经济工作会议明确提出加快形成推动高质量发展的统计体系，意味着统计制度、统计指标、统计方法、统计调查方式和统计数据服务等各个方面都要向着有利于推动高质量发展的方向进一步提升和完善。十九届四中全会在“加快完善社会主义市场经济体制”部分，首次提出“优化经济治理基础数据库”，对统计基础数据更好地服务于经济治理提供了遵循。统计作为经济社会发展重要的基础性工作，优化统计监督职能也意味着在强化统计对经济监测预测预警能力、优化统计对宏观决策服务水平、提升统计监督在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

三、统计监督职能内涵的三个层次及其必要性

作为法定职能的统计监督，按监督对象的不同可以分为三个层次：对经济社会发展情况的统计监督、对统计法执行情况的监督和对统计数据真实性的监督。对经济社会发展情况的统计监督，是结果监督，包括根据统计数据对未来的经济社会发展情况进行预判预警；对统计法执行情况的监督，是程序监督，主要针对统计任务是否依照统计法律法规开展、程序是否合乎统计法治规范；对统计数据真实性的监督，是过程监督，对于统计数据的形成过程需要切实建立防范和惩治统计造假、弄虚作假的责任制、问责制，以保证数据的真实性。三者相辅相成，缺一不可。

对经济社会发展情况进行统计监督，是科学决策的需要，是我国统计机构成立伊始即确定的监督职能。随着经济社会的不断发展，这项监督职能从计划经济时代对国民经济计划执行情况的监督，逐渐拓展为社会主义市场经济时期对经济社会发展各个领域的统计、核算和监督。统计作为重要的综合性基础性工作，从我国经济社会的各个方面采集数据、汇总、加工，形成反映国民经济全貌的统计指标。从微观到宏观，统计数据在国民经济的微观个体和宏观经济决策者之间架起了信息的桥梁。随着信息通信技术的发展，我国统计调查体系不断发展进步，从2012 年开始，国家统计局通过联网直报系统从企业单位直接收集生产经营数据，价格调查通过移动终端定时、定点、定人采集价格数据，住户调查也逐渐转向电子记账。一手的微观数据更加直接、迅速、准确地通过统计信息系统传输到国家统计局，对经济社会发展的衡量也更为精准、全面、及时，为科学决策提供了重要的信息依据。

对统计法执行情况进行监督，是依法统计、依法治统的需要。对统计法执行情况的监督，既包括对遵守统计法、统计法实施条例等法律法规情况的监督，也包括对落实党中央、国务院关于统计改革发展各项部署以及执行国家统计政令情况的监督。自1983 年颁布并于2009 年修订以来，统计法及其实施条例作为指导和规范统计工作的纲领性法规，明确了涉及统计的各个主体的职权和义务。在统计体制中，统计机构和统计人员、统计调查对象、部门统计调查项目相关单位、政府部门都具有须履行的统计法律责任。因此，对统计法执行情况进行监督，不仅是统计监督职能的重要内容，也是依法统计、依法治统的需要，保障着统计法治的履行。

对统计数据真实性进行监督，是防范和惩治统计造假、弄虚作假的需要。统计监督职能作用能否有效发挥，统计数据的真实性是根本、基础和先决条件。在统计任务开展的过程中，就要通过统计执法监督手段对统计数据的真实性进行监督。为保障统计数据的真实性，在制度层面，建立统计机构和统计人员防范和惩治统计造假、弄虚作假责任制；在社会公众监督方面，建立统计造假、弄虚作假的举报制度、畅通举报渠道，采取“凡报必查”的坚决手段，让统计造假、弄虚作假行为无处遁形；明确奖惩措施，对统计造假、弄虚作假行为恶劣的调查对象予以公示、曝光并实施联合惩戒，多措并举、综合施策，真正形成不敢造假、不能造假、不想造假的社会氛围和生态。统计执法监督力量的加强已经并将进一步提高统计数据的真实性。

四、如何更好发挥统计监督职能作用

在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中更好发挥统计监督职能作用，需要在以下几个方面进一步发展和完善。

发挥统计监督职能作用必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，形成党统一领导、全面覆盖、权威高效的统计监督体系，着力加强党对统计监督的统一领导；着力防范和惩治统计造假、弄虚作假，对统计数据生产过程全面记录、全程留痕，将统计数据质量全程置于党组织和人民群众监督之下；着力健全协作配合机制，形成配置科学、权责协同、运行高效的监督网。

加强统计法治建设，筑牢统计法律法规、国家统计政令执行的制度基础。强化统计监督法定职能的制度保障，需要深刻把握统计法治建设的基本格局，着力推进依法统计、依法治统，加大统计法、统计法实施条例、统计类政策法规的实施力度，对统计法执行情况进行全程监督。在统计普法宣传方面，切实将统计法律法规纳入各级党校等领导干部教育培训的必修课，提高各级党员干部贯彻实施统计法的自觉性、主动性；在统计工作组织方面，履行统计法定职责，遵守执行统计法律法规，严守领导干部统计法律底线，维护统计机构和人员依法行使统计职权，保障统计工作条件，支持统计活动依法开展，确保统计机构和统计人员独立调查、独立报告、独立监督职权不受侵犯；在统计法律法规执行过程中，加强防范和惩治统计造假、弄虚作假，推进不敢造假、不能造假、不想造假的长效机制；在统计调查工作布置和开展中，遵守国家统计政令，执行统计部门规章和规范性文件，落实各项统计工作部署，组织实施统计改革，加强统计基层基础建设、提升统计人员的法治观念，确保严格执行国家统计调查制度。

加快建设现代化统计调查体系，以真实准确、完整及时的统计数据服务科学决策。新时代现代统计调查体系的建立应紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展的要求，牢固树立新发展理念，积极运用互联网、大数据、云计算等现代信息技术等，不断扩充统计领域、健全统计范围、丰富统计内容，健全完善科学统一的国民经济核算体系，建立健全推动高质量发展的统计监测预测预警体系，建立健全科学权威的统计评价监督体系和惩戒有力的统计执法监督体系，加快构建与时俱进的“三新”统计调查体系，加快建立基于大数据云计算广泛应用的统计生产方式，打造忠诚干净担当的统计干部队伍，积极推进统计体制机制创新、统计制度方法更新以及统计生产方式革新，以真实准确、完整及时的统计数据服务科学决策。

加强统计执法监督，以零容忍的态度防范和惩治统计造假、弄虚作假。真实是统计的生命线，对数据真实性的监督是统计执法的要义所在。加强统计执法监督，一是在统计环境净化方面，要充分发挥统计执法监督的“利剑”作用，严肃查处统计违纪违法行为，逐渐形成不敢造假、不能造假、不想造假的统计生态；二是在统计违纪违法行为处理方面，组织实施统计执法“双随机”抽查制度，受理、办理、督办统计违法举报，及时处理和纠正统计违纪违法现象；三是在统计领域信用建设方面，建立实施对统计造假、弄虚作假的联合惩戒机制，建立完善统计信用制度，严格按照统计信用有关制度认定统计严重失信企业、失信人员，对统计失信企业进行处理和曝光，建立统计从业人员信用档案。

与其他监督形式相结合，发挥统计监督在完善党和国家监督体系中的协同作用。统计监督职能作用既体现在对经济社会运行状态全面、系统、定量的监测方面，也体现在对统计工作的监督检查、对微观主体依法实施统计的具体实践上。统计监督的独立性、专业性特征使其在党和国家监督体系中具有独特而重要的作用。应推进统计监督与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、以及群众监督和舆论监督贯通融合、协调协同相结合，加强统计部门与司法部门、组织（人事）部门的沟通合作，对地区和部门贯彻落实中央关于统计工作决策部署、地区经济社会发展情况以及依法依规统计等方面有效监测和研判，发现问题、防范风险，形成监督合力。（作者许宪春单位系清华大学中国经济社会数据研究中心；陈颖婷单位系北京大学经济学院。）

来源：《审计观察》杂志2020年第8期

转自：审计署