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2020年全省内部审及优秀论文——基于治理视角的高校经济责任审计协同机制研究

阅读次数:589次 时间:2020-9-7

摘要:随着高校治理理念不断发展,内部经济责任审计作为治理的有机组成部分,亦面临多元主体协同治理的新局面。本文通过分析高校经济责任审计的外部形势和内部挑战,提出构建从制度环境到审计实施和结果运用全过程、多层次的经济责任审计协同机制,以期更好的发挥巩固高校治理体系,提升治理能力的作用。

关键词:高校治理 经济责任审计 协同机制

 

高校治理是国家治理的重要组成部分,推进高校治理体系和治理能力现代化是高校的内在需求和时代使命。随着我国教育事业改革发展,高校办学自主权不断扩大,治理结构向扁平化方向发展,治理主体、资金来源、经济活动均呈多元化趋势,高校内部经济责任审计作为完善治理的重要工具,亦面临新形势、新要求。审计委员会的成立,进一步标志着通过加强党的领导,推进多元主体之间协作的重要性。因此,基于治理视角思考经济责任审计的发展方向,提出构建经济责任审计协同机制,具有现实意义。

一、高校治理与经济责任审计的关系

高校治理是关于权力分配、行使、监控和激励的一系列制度安排在高校治理主体和利益诉求多元化,以及所有权和管理权分离的情况下,旨在协调并规范各利益相关方的责权利关系, 促进受托责任有效执行,提高办学效益,保障高校持续健康发展。我国高校实行党委领导下的校长负责制,党和政府授权学校主要负责人(书记、校长)对公共教育资源进行管理。在高校内部,权责被进一步分配,各内部治理主体根据委托行使权力、履行义务、承担责任,并由此建立起监督、制约和激励的制度体系。

经济责任审计顺应高校内部治理的需求产生,是高校治理体系的内生免疫系统,是在明确受托责任的基础上,为满足委托人,即学校党政主要负责人,掌握和监督受托人,即二级单位主要负责人任职期间经济责任履行情况的需要,而对其财务收支的真实、合法和效益性,重大事项的决策和执行,内部制度的建立和遵循,以及个人廉政情况等履职尽责和权力运用情况进行监督、审查和评价的行为,对于强化干部监督管理、制约权力运行、维护学校经济秩序等具有重要意义。

经济责任审计具有综合性和常规性的特点,与高校治理的需求高度契合,两者均以权力的监督和制约为目标,以国家法律法规、决策部署和校内规章制度、目标责任等为发挥作用的依据和抓手。经济责任审计既是高校治理的有机组成部分,又对高校治理过程及效果进行监督评价,是改进治理的重要工具。良好的内部治理环境是审计职能发挥的基础,审计职能的有效发挥也将巩固治理体系,提升治理能力,形成良性循环。

二、构建高校经济责任审计协同机制的必要性

(一)外在因素:建立协同机制是顺应高校治理发展的需要

高校治理理念的提出和发展,是从自上而下的管理,向上下结合、内外协调、多元参与、相互制衡的治理的转变。为满足治理需求,不仅需要将多元化的治理主体纳入审计监督范围,也需要将各自多样化的利益诉求传送至体制机制建设和内部控制规范中,调动各自的主观能动性,实现相互制衡,才能共同增加组织价值。

通过简化的高校治理体系示意图可以看出,在一个完善的治理体系中,经济责任审计与高校内部不同治理主体产生联系,不同治理主体也对经济责任审计有不同需求。

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高校治理体系示意图

1.决策层,即学校领导班子,有通过经济责任审计掌握二级单位主要负责人经济责任履行情况,获得并积累决策依据的需求。因经济责任审计是一项综合性、常态化的工作,以二级单位为落脚点可以分析反映整个学校管理运行状况,决策层有通过审计随时掌握总体治理效果,了解普遍性、倾向性问题和重大风险漏洞,及时做出调整和改善,提升综合治理效果的需求。

2.执行层的各单位、各部门均有可能成为内部经济责任审计对象。作为被审计单位,有通过查错纠弊规范管理,降低风险的需求,以及确认任期受托责任履行情况,进而获得更多发展空间和资源的需求。职能部门即使不作为被审计单位,也有通过经济责任审计间接了解主管业务领域存在的问题和风险,进而完善本领域制度机制,加强业务指导监督,切实履行好部门责任的需求。

3.内审部门也是学校职能部门之一,相较于纪监审合署办公、由校领导副职分管等管理模式,单独设置内审机构,在学校审计委员会领导下由校长直接管理,更能确保独立性。作为审计主体,内审部门有提升审计质效,树立审计权威的需求,通过了解决策层、执行层的治理需求,内审部门更容易聚焦重点领域和关键环节,切实推动解决问题,发挥审计实效。同时,经济责任审计也是资源有限情况下实现审计全覆盖的重要手段。

因此,高校经济责任审计的顺利实施和作用的有效发挥离不开校内各治理主体的参与和配合,而不是审计部门单方面的闭门造车。建立协同机制,是确保经济责任审计与高校治理有机融合,始终具有生命力的关键。

(二)内在因素:建立协同机制是破解高校经济责任审计问题的需要

从高校开展领导干部经济责任审计的现状出发,各高校不同程度存在下列制约审计效能实现的问题:

1.组织方式未理顺,审计权威难树立

《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》)要求,领导干部经济责任审计应当坚持任中审计与离任审计相结合,对重点地区(部门、单位)、关键岗位的领导干部任期内至少审计一次”。但实际执行中,经济责任审计多为组织部门在干部换届离任后集中委托审计部门开展,使“审计结果作为干部考核、任免和奖惩的重要依据”成为一纸空谈,违背了经济责任审计的根本目的,即使再强调后续整改,也缺乏根本动力,大大削弱了审计的权威和效能,在本质上是审计与治理的脱节。此外,部分高校没有根据干部监督管理需要和审计资源情况建立经济责任审计的年度计划机制,内审部门较为被动,当领导干部集中换届时,面临较大压力,这种滞后,也对审计资料收集、人员配合、核实取证等带来诸多不便,影响审计质量。该问题的解决,需要内审部门与学校决策层和组织部门的协同,从学校体制机制层面理顺干部监督管理程序,进而明确经济责任审计的组织方式。

2.经济责任不明确,评价体系不健全

目前,大部分高校依据上级文件明确了本校经济责任审计内容,但二级单位领导干部对应当受托履行的经济责任不尽明晰,与治理需求相适应的审计评价体系也尚未建立健全。审计人员关注点仍偏向财务收支方面,对贯彻落实上级重大政策部署、重大事项的决策、单位内部制度建设的完善性和执行情况等评价模糊,缺乏标准,较为主观。两办《规定》将领导干部履行经济责任中存在的问题区分为直接责任和领导责任,但在实际运用中,存在大环境问题与本单位问题确认困难,集体责任与个人责任划分不清,盲目认定为无关痛痒的“领导责任”等问题,隐藏了许多被审计单位的风险和成效,无法充分反映受托经济责任的履行情况。加之高校经济责任审计具有内容范围广,对象类型多,审计依据政策性强等特点,更需要加强部门协同,强化干部经济责任意识,构建科学合理的评价体系。

3.审计质效待提高,审计资源获取不畅

审计质量不高自高校经济责任审计实施以来便被屡屡提及,但原因分析往往止步于审计力量不足,人员专业素质不高,审计思路方法和技术手段落后等方面,近年来委托中介机构审计的增多也为审计质量控制添加了新变量。但制约审计质量的因素不仅局限于审计主体,还应从协同治理角度去考虑。

一是审计资源获取不畅。审计资料不充分、不准确直接影响审计质量,随着经济责任审计内容拓宽,对被审计单位提供资料的要求也越来越多,包括领导干部述职报告、目标任务书、总结计划、重大决策相关材料、预决算、内部制度、经济合同、资产账表等等,在被审计领导干部任期长,单位工作繁忙的情况下,短时间提交完整的审计资料确实有一定难度,资料不全也是常见情况,且单方面提供资料有一定的舞弊风险,内部信息协同共享不到位。

二是审计依据碎片化。学校层面、业务部门和被审计单位的规章制度是审计工作的主要依据,但审计人员经常面临制度缺失,修订过时,新旧制度并行,内容与实际不符或自相矛盾,规定不明确等问题,据此做出的判断会给审计结论认可和整改带来阻力。高校对内部制度的整理不不到位,制度的获取呈碎片化,制约审计工作开展。

4.结果运用不充分,屡审屡犯成效差

高校经济责任审计普遍存在审计结果运用途径窄、程度低的问题,削弱了参与治理的价值。结果运用制度不健全,缺乏约束和指导,未对校内各类主体审计结果运用的责任和方法途径予以明确和固化,经济责任审计结果并未与干部考核、任免和奖惩挂钩,作为审计委托方的组织部门尚且如此,被审计单位和校内其他职能部门更无法引起重视。审计结果公开力度不够,仅限于被审计领导、所在单位、相关校领导等,未向校内其他主体公开,尤其被审计单位的教职工也往往不了解审计结果,降低了审计监督效能和相关主体运用审计结果参与内部治理的可能性。审计结果综合转化和利用不到位,审计部门未根据治理需求对于审计结果进行综合分析和分类整理,未及时挖掘并宣传普遍性、典型性、倾向性问题,每次审计发现的共性问题多,且在全校范围内屡审屡犯,未发挥预防警示功能。

5.审计整改不到位,问责机制不健全

高校经济责任审计整改工作同样存在体制机制不健全问题,缺少明确的追责问责这一根本保障。审计部门对于重大违纪违规问题移交纪检监察部门处理,对于不足以移交的问题,审计建议仅具指导性,不具有强制性,在无协同机制情况下,整改的刚性约束不足,对未落实整改的责任人员仅有督促,几乎没有追责问责。高校目前普遍疏于对审计整改情况的后续检查跟进,审计提出问题常常有头无尾,缺乏激励和制约。审计整改的联动机制不健全,纪检监察、组织、人事、财务、资产等职能部门在整改中的责任不清晰,未形成整改合力,对于被审计单位缺乏整改能力的体制机制层面问题,未能及时发挥协同推动作用。在此环境下,被审计单位往往重业绩、轻整改,对审计发现问题缺乏源头治理意识,或选择性整改,使审计整改流于形式。

三、高校经济责任审计协同机制的构建思路

基于上述分析,本文提出构建高校经济责任审计协同机制。协同,具有资源整合和信息共享的特点,可以打破固定权责关系和职能分工的局限性,更好地调动各主体的治理潜力,共同促进高校治理目标的实现。

(一)制度环境层面协同

1.充分发挥联席会议作用,协同完善审计体制机制

建立健全经济责任审计联席会议制度,是经济责任审计作用得以发挥的重要组织保障。联席会议作为经济责任审计的中枢机构,以协同共商形式运行,其职能主要包括贯彻落实上级有关经济责任审计的指示和意见,研究拟订有关制度文件,指导、协调、监督经济责任审计工作的组织实施,推进审计结果运用等。经济责任审计相关制度不是审计部门自说自话,要与各职能部门的制度衔接一致,通过成员单位共同参与,形成审前共商、审中协作、审后运用的治理合力。

2.理顺经济责任审计组织方式

通过学校决策层、审计部门和组织部门的协同,推动审计关口前移,将任中与离任审计相结合,逐步建立“先审计后离任”的干部任免机制。先审后离不是一项制度上的硬性规定,而要充分调动干部管理的内生需求,首先将审计结果作为干部考核、任免和奖惩的必要依据,才能从根本上扭转审计组织方式。建立稳定的经济责任审计年度计划机制,组织部门在与审计部门充分沟通,考虑审计资源的基础上,根据干部管理需要和单位风险情况提出年度计划,由联席会议确定。先审后离可以在经济责任履行过程中及时纠偏,提高审计时效性,在被审计单位配合、审计质量提升和结果运用等方面均具有优势。

3.协同制定评价标准,构建科学合理的评价体系

将经济责任审计评价标准的建立作为内部治理激励机制的重要组成部分。对照两办《规定》的经济责任审计内容和学校治理体系,建立科学、规范、可行的定性与定量相结合的经济责任评价体系,对需要重点关注的审计内容赋予较大权重。评价标准需充分协同学校决策层和执行层各主体的治理需求和权责利关系,通过专题研讨和征求意见达成共识,以确保对今后审计评价的认可和运用审计结果的积极性。经济责任审计评价指标并非一成不变,高校不同发展阶段、不同政策环境,对二级单位领导干部经济责任考核的侧重点可能有所不同,应当通过联席会议或沟通机制实现对评价标准的动态调整。

4.强化经济责任意识,建立任前告知制度

以提升干部经济责任意识和治理能力为目的,内审部门协同组织部门,建立经济责任任前告知制度,在干部上任时,明确告知其应当承担的经济责任,签订告知书,并将经济责任审计相关内容和要求纳入干部任前培训,帮助其全面理解、深刻把握职责权限,增强责任意识、风险意识、规矩意识。通过各种方式和途径在全校范围内宣传经济责任审计基本常识,增强各类人员参与监督和治理的能力和动力,全面优化治理环境。

(二)审计准备和实施协同

1.加强审计协同实施和沟通交流

在审前调查、审计实施、发现问题和提出建议等各阶段均应加强与相关职能部门和被审计单位协同配合,充分发挥各方优势,调动各方的积极性。

在审前调查阶段,向纪检监察、组织、人事、财务、资产等部门了解被审计对象及所在单位的有关情况和线索、相关制度要求、重要决策文件、以往检查结果等,听取关于重点审计对象或重点内容的建议。以协助完善治理,推动解决问题为目的,与被审计单位深入沟通,了解单位内部治理难点,弱化“监督者”角色,成为“协同建设者”。

在审计进点会和结果反馈会上,一是建议由组织部门相关领导参会,明确经济责任审计与干部监督管理中的关系。二是被审计单位参会人员应有广泛性和代表性,领导班子成员、教职工代表等都是单位内部的治理主体,有权了解经济责任审计的目的、程序和结果,反馈相关信息。

在确认问题、提出建议阶段,相关内容正式写入报告前,应当充分与被审计单位沟通,最大限度消除理解偏差,分析深层次原因,发挥咨询服务职能,对问题的准确性和建议的可行性达成共识。涉及相关业务领域的问题,还应与职能部门充分沟通,摸清问题根源和实质,为整改和结果运用奠定基础。

2.建立信息资源协同共享机制

审计部门与信息化部门配合,协同校内各单位、部门,将多系统多渠道的信息整合,建立汇集各类结构化和非结构化数据的电子数据中心。对被审计单位曾经提交相关部门的资料和信息,如总结计划、预决算、资产盘点数据等,审计部门可以通过数据中心直接获取,增加自主性和稳定性,确保信息可靠性,减轻被审计单位负担,提升审计质量和效率。推动学校将各种内部规章制度和上级指导性文件作为非结构化电子数据一并纳入电子数据中心管理,建立制度目录并及时更新,确保经济责任审计有据可依。

(三)审计整改和结果运用协同

1.加强审计成果转化,构建成果协同运用机制

根据不同治理主体的需求转化审计成果,做好“深加工”,构建多部门、多层次的审计成果协同运用机制,拓宽结果运用渠道和公开形式。对于审计过程中发现的重大问题和风险,可以通过审计要情向校领导及时送达,提高重视程度和时效性。对于阶段性的经济责任审计总体情况,通过审计简报形式将要点向校领导汇报,并面向校内公开,增效校内各主体参与治理的意识。对审计间接发现的职能部门体制机制层面的问题,以管理建议书形式告知,督促并协同完善相关业务领域治理。积极总结典型案例,挖掘普遍性、倾向性问题,将校内重点领域和关键环节的风险点汇编成册,向全校提供案例分析、政策宣传培训、风险提示等警示教育服务。对被审计单位,在审计报告基础上出具整改问题和责任清单、管理建议书等,方便其落实整改。通过充分考虑各主体的治理需求,调动其结果运用的积极性,力争做到“发现一个问题、提高一项举措、规范一种制度、强化一类管理,将审计结果价值最大化。

2.压实各方责任,建立审计整改闭环管理机制

一是明确被审计单位的整改主体责任,制定整改方案,分解整改任务,主动识别并提出需要协调解决的事项,按照要求及时反馈整改结果。

二是审计部门建立整改台账,对整改到位的问题实施对账销号;建立整改情况动态数据库,加强问题跟踪管理;适时提供整改指导。开展“回头看”检查,协调督促整改不到位和整改困难问题的落实,评估整改措施的实效,确保整改彻底到位。

三是校内各单位、部门多方联动,各司其职,形成合力,根据职责权限为被审计单位提供整改资源的支持和专业化咨询服务,共同研究解决整改工作中的困难,对审计发现的涉及主管业务领域的问题,及时完善制度,填补漏洞。审计部门加强纪检监察、组织、人事等部门协同配合,明确和顺畅问责标准和程序,通过审计部门和各职能部门的制度予以固化,协同配合落实,将审计结果和整改效果与多方面考核奖惩结合,纳入干部个人档案,建立起“发现问题—落实整改核实检查—对账销号—问责归档”的闭环管理工作机制

 

参考文献:

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                                                                                                                                (作者:山东大学审计处 刘晓晨