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审计观察 | 加强政府购买服务的审计监督

阅读次数:62次 时间:2022-9-1

政府购买服务,是指各级政府机关将原本属于自身责任范围内,并且适合通过市场化提供服务的事项,严格按照政府采购程序,交给符合条件的供应商来承担,且以其服务数量、质量为依据,支付其费用的行为。2020年1月,《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)颁布;2022年4月,为强化政府购买服务政策执行,财政部发布通知,部署做好2022年政府购买服务改革重点工作,进一步加大公共服务等重点领域的政府购买服务力度。据统计,2020年,全国政府采购规模为36970.6亿元,货物、工程、服务采购分别为9175.8 亿元、17492.4亿元、10302.4 亿元,占比分别是24.8%、47.3%、27.9%。可见,购买服务在政府采购中的地位日益上升。

政府购买服务成为近几年的社会热点,尤其在当前持续加强反腐倡廉的政治形势下,权力资源“好处”锐减,有的职能部门干事创业积极性不高,不作为、慢作为的现象突出,审计如何依法履行监督职责,使政府购买服务既激发市场活力,又节约政府行政成本,是审计机关面临的重大挑战。新常态下,如何在保护职能部门履职积极性的同时,使社会力量有效参与国家治理?如何实现“政府配餐”到“百姓点菜”的自觉转变?如何加强政府购买服务的审计监督?解决这些问题,笔者认为要从四方面入手。

一、审查购买主体 解决好“谁来买”的问题

依据相关规定,政府购买服务的主体应为各级行政机关,而不能是其下属单位,也不能是公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织等。按照不同的职责担当,行政机关组织、管理和指挥国家的行政事务,是政府部门。而事业单位是从事教育、文化、卫生等活动,实施政府公益服务的社会组织;公益一类事业单位,由财政全额保障其运转,职责是提供某项特定公共服务,不宜作为政府购买服务的主体;使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织与公益一类事业单位性质类似。当然,这些单位可以借鉴政府购买服务的方式、机制进行运作,借助社会力量,但财政资金预算安排是必需的前提,并严格遵守国家相关法律法规、政策以及程序。政府购买服务的购买主体资格取决于是否承担行政职能。比如公益一类事业单位不具有行政管理职能,其功能定位是负责直接提供特定领域公共公益服务的主体,与行政机关性质不同,不宜作为政府购买服务的购买主体。审计应审查购买服务主体是否为行政机关下属单位,是否为公益一类事业单位,或者为事业编制且财政拨款的群团组织。审查购买服务事项是否为这些单位的主要职责,审计应审查公益类事业单位是否不直接提供公共服务,而是购买外包服务,构成了行政主管部门的转包代理和隐形购买主体,从而一边拿财政资金,一边当“甩手掌柜”。


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二、审查购买范围 解决好“买什么”的问题

政府购买服务,包括政府向社会公众提供的卫生、教育等公共服务,以及政府为了履职所需的经营性服务。经过梳理汇总,在审查政府购买服务“买什么”的过程中,主要存在以下控制点。

一是审查对购买服务的项目有无经过充分论证。如是否清晰界定该服务内容属于单位本身职责范围内,是否过分依赖第三方力量转嫁自身的部分职能 ;政府购买的服务内容是否不属于政府职责范围内的服务事项。对于应当直接由政府履职、不适合购买社会服务,以及属于政府职责范围外的服务项目,政府不得购买服务。一方面要禁止有些单位将自身承担的职责,通过购买服务全部转嫁给市场,出现懒政行为;另一方面要杜绝全包全揽,购买不属于于政府职责范围内的服务,给财政增加不必要的支出压力。在审计的过程中,要判断该项服务是否适合社会化方式提供,购买服务主体是否符合当地实际、因地制宜、能促进当地社会经济发展,并审查所购服务是否为军事、外交等事关国家机密或者保密性强的业务;该服务事项是否能够引入市场竞争机制来选择供应商;政府购买服务是否比直接履职更具效率等。

二是审查对购买服务的项目,是否按权限进行立项审批。对于重大购买服务事项,有无相应的审查环节,有无相关行业主管部门的审批意见或者决策程序。目前,编制管理与预算管理未能形成合力,职能部门要求增设机构、扩充编制和人员,在编制管理部门与财政部门未能建立高效沟通机制的情况下,极易形成“既养人又养事”的情况,给财政增加支出压力。

三是审查政府购买服务内容是否列入“负面清单”。如是否为政府采购法规定的货物及工程,或者将工程、服务打捆的项目;政府购买服务内容是否为违规融资;政府购买服务的内容是否为以劳务派遣等方式变相用工;政府购买服务内容是否列入当地政府购买服务指导性目录范围,未列入指导性目录的其他公共服务事项,原则上不得购买;政府购买服务事项是否属于法律法规及政策规定的不得购买的其他类型等。

三、审查购买程序 解决好“怎么买”的问题

经过梳理汇总,在审查政府购买服务“怎么买”的过程中,主要存在以下控制点。

一是审查政府购买服务所需资金,是否纳入购买主体的部门预算,无预算不支出;各级行政机关是否编制政府购买服务预算、政府购买服务预算是否细化、是否遵循以事定费原则、通过行业主管部门评估合理确定购买金额,如涉及应经过财政投资评审中心财评项目是否财评等;是否与预算脱节。由于单位或部门工作的计划性和前瞻性不够,往往存在先有项目后有预算,项目结束到了验收付款阶段才发现没有年度资金安排,或者由于项目启动慢,造成新老合同脱节及服务空窗期等情况,造成财政资金大量支出挂账、无预算支出等情形。

二是审查购买程序是否遵循市场化的原则,是否公开透明,是否按照政府采购法规定,是否存在应该实施政府采购的项目没有实施政府采购,而采取直接发包等形式购买的情况;是否按照政府采购法的适用条件,分别采用公开招标、邀标、竞争性谈判、询价、单一来源等方式确定供应商,不得转包分包;是否“以拨改买”,即简单地将财政拨款披上政府购买服务的外衣,以规避财政资金分配风险。政府购买服务是为提供服务的数量和质量支付费用,在管理上更加注重绩效和结果导向;对于限额标准以下服务项目的采购,应审查是否按照预算支出管理规定,是否制定相应的内部控制制度,明确实施细则和内部控制要求,是否执行该项内部控制制度,如单位购买新闻宣传服务,是否可以合并“细、小、散”,是否有拆分包行为,是否可以统一集中购买服务,“细、小、散”是否执行单位的内部控制制度等。

三是审查是否严格执行合同履约管理,是否按照政府采购招标文件的约定签订采购合同,且要素是否完整;承接主体是否曾有转包或未经允许违规分包等行为;购买主体是否按照合同约定,明确其购买服务的标的、数量、质量、合作期限以及资金支付方式、违约责任等,是否按照合同约定支付资金;购买主体是否全过程跟踪监管,以及对承接主体提供的服务成果是否进行检查验收、绩效评价等。

四、完善评价体系 解决好“买得值”的问题

当前,随着绩效管理理念的不断深化,“行政成本”的概念也日益凸显。政府作为购买服务的主体,是购买服务的第一责任人,应加强对第三方的监管,做好购买服务效果的评估。审计应以购买服务绩效指标为导向,严格审查购买服务是否“买得值”,即如何评价其“买得值”的问题。

一是构建政府购买服务全过程绩效管理机制。政府购买服务合同应明确服务数量、质量等绩效目标。服务实施过程中,购买主体要及时对项目实施进度以及绩效目标实现程度进行跟踪监控,对发现的问题及时加以纠正。购买主体、财政部门应根据项目特点和实施期限,对服务期内的服务实施情况进行绩效评价。在服务期限结束后,再对项目全面开展绩效评价。

二是设置政府购买服务绩效指标体系。政府购买服务绩效目标要遵循指向明确、合理可行、细化量化等原则,包括服务数量、质量、成本、时效、经济效益、社会效益、服务对象满意度等多个指标。政府购买服务绩效评价指标要在财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》下,结合本部门和购买服务项目特点进行个性化定制。

三是建立评价结果定期向社会公开的机制。服务区别于货物或工程,是一种无形资产。对于政府向社会购买的服务,应建立绩效评价机制。对服务过程进行全程监督,结束后对项目质量、资金绩效进行评价,做到“花钱必问效、无效必问责”,无绩效不支出。建立健全购买主体、服务承接主体、审计等第三方构成的综合性评审机制。有条件的地方可以探索推进第三方评价,为下一步政府购买服务选择承接主体提供重要参考。

作者湖南省审计厅李世慧

转自:审计署