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审计观察 | 自然资源资产离任审计与党内监督协同机制研究

阅读次数:206次 时间:2022-6-17

2022年1月1日施行的新修订《中华人民共和国审计法》(简称《审计法》),首次规定领导干部自然资源资产离任审计依照本法执行。这一规定源于2013年11月党的十八届三中全会确立的自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制度,是对2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》及其试点、推广成果的法 律化体现。审计机关依法履行领导干部自然资源资产离任审计职责,既是贯彻党的十九届五中全会提出“推动绿色发展,促进人与自然和 谐共生”的重大决定,又是贯彻习近平总书记 “要以党内监督为主导,推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、 相互协调”的重要讲话精神,也是落实2022年4月中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于建立健全领导干部自然资源 资产离任审计评价指标体系的意见》中“要推进各项监督贯通协调”的会议精神。据此,笔者基于对自然资源资产离任审计与党内监督的协同机制分析、统计分析,总结存在的问题与原因并提出完善协同的策略,旨在丰富审计监 督协同理论,助推审计全覆盖目标的实现,对提高审计监督效能、提升审计价值具有重要的现实意义。

 

一、自然资源资产离任审计与党内监督的协同机制分析

(一)自然资源资产离任审计与党内监督协同的必要性

领导干部自然资源资产离任审计作为审计监督体系的重要组成部分,既有高度的政治属性,又有跨部门、跨层级和跨区域的独立经济监督特性。从审计对象的受托责任而言,包括对土地、水、森林、草原、矿产、海洋等自然资源资产的管理开发利用的责任,大气、水、土壤等环境保护和环境改善的责任,以及森林、草原、荒漠、河流、湖泊、湿地、海洋等生态系统的保护和修复等责任。从审计对象而言,包括地方各级党委和政府主要领导,各级发改、生态环境、水利、农业农村、林业、能源、海洋等承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门(单位)的主要领导干部。因此,其涉及部门多、领域广、领导干部多、数据收集难、协调难度大、政治及专业能力要求高等,有必要以党内监督为主导,与其他监督协同开展审计,提升审计效能。协同论认为,协同涵盖多层面内涵,包括协调、和谐、协作、同步、合作等,是整个系统中子系统间相互合作的一种行为。自然资源资产离任审计与党内监督可通过党的组织部门或审计委员会办公室这个协同核心,主动与纪检、监察、发改、财政、统计、生态环境、水利、农业农村、林业、能源、海洋等部门的协作配合,形成以党内监督为主导,以结构性协同(业务)、程序性协同(流程)和信息沟通协同等为主要内核的审计监督与党内监督协同机制。

(二)自然资源资产离任审计与党内监督的结构性(业务)协同

党的十八届四中全会决议和《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出,审计监督要实现包括国有资源审计的全覆盖目标,这与党内监督“没有禁区、没有例外”的总体原则基本一致。自然资源资产离任审计的重点是关注自然资源资产政策是否严格执行、资金的使用及管理情况;党内监督的重点是维护党中央集中统一领导,贯彻全面从严治党,推进反腐倡廉建设。监督的共同着力点是发现和揭露生态文明建设中领导干部的违法违纪行为等。此外,在对领导干部是否严格执行中央生态文明建设政策、严格遵循生态环境保护相关法律法规等开展审计时,要始终以党内监督为主导,与巡视巡查、纪检监察相协同,关注共性和个性问题,为党内监督提供有用的信息。

(三)自然资源资产离任审计与党内监督的程序性(过程)协同

推动自然资源资产离任审计与党内监督工作机制相协同,保证协调配合的畅通性。一方面,审计机关应按照管理权限,结合组织部门的委托,确定自然资源资产离任审计计划。自然资源资产离任审计从立项、计划、方案、取证、报告到整改、问责等全流程接受党的领导和党内监督。在审计过程中,对发现的涉嫌违法违纪问题线索及时移交纪检监察等部门,将审计成果及时向党组织报告。另一方面,自然资源资产离任审计依法参与纪检监察、巡视巡察等,畅通与之的衔接配合,将相关纪检、巡察通报情况作为审计工作切入点,提高审计监督的治理效率。

(四)自然资源资产离任审计与党内监督的信息与沟通协同

数据信息协同是自然资源资产离任审计与党内监督协同的关键。一方面,加强纵向协同合作,中央与地方政府负责自然资源管理和生态环境保护的部门应加强信息交流联系,搭建数据共享平台,为自然资源主管部门进行资源管理、环境保护等工作提供辅助信息,为审计工作提供数据支持,同时链接组织、纪检、公安、司法等部门,做好线索传递和问题整改情况的跟踪工作。另一方面,在审计委员会领导下建立联席会议等制度,实现监督制度横向沟通衔接,实现不同部门间的相互协作。

二、自然资源资产离任审计与党内监督协同情况问卷统计分析

为全面了解自然资源资产离任审计与党内监督协同情况,笔者以浙江省内部审计人员为问卷调查对象,于2021年5月对审计监督 ( 含自然资源资产离任审计监督 ) 与党内监督协同现状、特征及协同遇到的问题等进行了问卷调查。此次共回收问卷115份,有效问卷98份,有效率为85.22%。

(一)协同目标的一致性、信息互通性及协同力度的统计分析

在自然资源资产离任审计监督与党内监督的协同现状特征中,如表1所示,目标一致性评价为高的比例最高,占68.24%,表明党内监督聚焦于政治监督,自然资源资产离任审计监督聚焦于领导干部绿色经济责任监督,两者协同目标的一致性较高,但仍需加强。在协同现状的六大特性中,信息互通性的评价为高的比例最低,为48.98%,表明自然资源资产离任审计由于信息反馈机制不够完善,尚不能高效地将发现的问题向党内有关部门反馈,在信息互通性方面存在一定的滞后性。在自然资源资产离任审计监督与党内监督协同力度中,评价为高的占比次高,为65.31%,表明自然资源资产离任审计监督与党内监督控制系统相互促进,协同力度较大,但仍需加强。

 

表 1 自然资源资产离任审计与党内监督、其他监督协同现状特征的评价

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(二)协同计划制定的联动性、协同监督信息化水平及成果共享运用机制有效性的统计分析

自然资源资产离任审计监督与党内监督协同的年度计 划制定联动性方面评价较高,如表1所示,为52.58%。这可能是因为在党内监督的主导作用下,审计监督在制定年度计划时,要考虑自然资源资产离任审计监督与党内监督的计划制定联动性,遵循各监督工作的内在规律,进而有效保障监督贯通协调沿着正确方向前进。在与党内监督有关协同监督信息化水平方面的评价,结果为低的占比为15.46%。这可能是由于目前我国协同监督信息化平台建立尚不完备,未实现数据的实时更新。自然资源资产离任审计数据分散,数据收集有较大难度。在协同成果共享运用机制有效性现状评价中,自然资源资产离任审计与党内监督协同评价为高的比例为49.48%。相较于其他监督,成果共享运用机制有效性较好,但仍未超过半数,与评价为中的比例大致持平,说明成果共享机制存在一定的局限性,审计成果对党内领导干部的指导和警示作用还需加强。

三、自然资源资产离任审计与党内监督协同中存在的问题

(一)统领自然资源资产离任审计协同的党内监督尚需完善

环境因素制约了监督体系整体功能和各监督主体协同监督功能的发挥。一方面,党内监督的保障机制、问责机制尚未健全,容易导致与自然资源资产离任审计部门信息传递与沟通不畅,削弱监督效果。因此,党内监督主导的审计与其他监督的协同需要加强。另一方面,党内监督侧重政治监督,自然资源资产离任审计监督侧重经济监督。党对高层领导责任监督逐渐增强,但对领导干部履行自然资源资产管理和生态环保责任情况存在个别“弱监”“虚监”的现象。

二)协同制度不完善,协同监督方面的规定有待健全

我国法律体系对党内监督与自然资源资产离任审计监督协同的规定较少。自然资源资产离任审计是一项全新业务且发展时间较短,尽管各地出台了审计监督与党内监督和其他监督协同的相关办法,但尚未对审计发现问题线索移送的时间、标准、范围等内容作出全国统一的规定。此外,自然资源种类繁多,具有“分布广、体量大、变化快”的特点,需要各部门协同配合,获取自然资源资产的相关信息。因此,协同工作规范化不足,容易导致自然资源资产离任审计与党内监督协同作用发挥不够充分。

(三)信息成果共享程度较低、缺乏成果转化运用长效机制

审计机关开展审计项目后,由于信息反馈平台还不完善,不能及时向党内有关部门反馈问题,审计成果对党内领导干部的指导和警示作用尚不突出,信息成果共享程度不高,会增加监督成本。在审计结果运用方面,领导干部考核评比中为体现绿色发展导向,设置了生态文明建设指标体系,但还不完善。“先审计、后离任”的制度设计目前还难以真正落实,影响了审计结果作用的发挥。因此,自然资源资产离任审计的复杂性和特殊性制约了建立审计成果转化运用长效机制。

(四)自然资源资产离任审计协同力量薄弱,大数据思维有待强化

自然资源资产离任审计涉及资源管理、生态恢复、环境保护、污染防治等领域,这对审计人员的专业水平提出更高的要求,审计人员需要熟悉并掌握财政财务和资源环境审计业务流程。而且审计对象范围广泛且空间分布不均,审计人员需要利用大数据分析技术对资源环境状况进行管理,目前我国审计人员资源环境、生态保护等专业知识和实践及运用大数据处理审计的分析思维均相对薄弱。因此,审计队伍的综合能力水平不高是协同建设面临的一大障碍。

三、完善自然资源资产离任审计与党内监督协同机制的策略

(一)加强党对审计的全面领导,科学组织协调

坚持党的统一领导是审计监督与党内监督及其他监督相协调的根本原则。党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的。其他外部监督包括审计监督,必须服从、服务于党内监督。因此,自然资源资产离任审计要将落实党中央对审计工作的部署要求作为首要责任,依法全面履行监督职责。以党和国家各项大政方针为标准,着力发现违法违规行为,在促进反腐倡廉建设、推进全面从严治党方面发挥更大的作用。党内监督要加强对自然资源资产离任审计工作业务的指导和监督,有效推动自然资源资产离任审计规范化发展。党内监督与自然资源资产离任审计的横向协同,可在一定程度上解决统计调查中两者协同一致性不高的问题,加强互动,形成合力。

(二)完善自然资源资产离任审计与党内监督的业务协同与程序协同

一方面,从自然资源资产离任审计的业务内容上,尤其是在贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署、遵循环保法规和资环重大决策、完成资环目标、履行资环监督责任、组织资环相关资金征管用和项目建设运行情况等方面开展审计业务时,审计机关应与党内监督保持高度协同,完善党内监督业务嵌入式的协同机制。另一方面,审计机关应依法从流程上加强与党内监督的协同,尤其是在审计立项、计划、方案、取证、报告、整改、问责等全流程接受党的领导和党内监督,完善全流程式的协同机制。

(三)制定协同指南和健全审计评价指标体系,强化审计结果应用

审计机关应通过新修订《审计法》确立的自然资源资产离任审计法定职责,根据各地区的资源特点,明确并细化领导干部的责任,制定相关的协同指南和责任认定标准,便于审计评价和对各级监督部门的责任追究。在界定责任方面,应依法细化领导干部应承担的直接责任、领导责任事项。根据其责任履行情况按照好、较好、一般、较差、差5个等次客观评价被审计领导干部,并将审计结果作为领导干部考核、任免、奖惩的重要参考,强化自然资源资产离任审计的结果应用。

(四)建立数据共享平台,提高审计人员专业能力,强化数据和能力协同

中央与地方政府负责自然资源管理和生态环境保护的部门应加强信息交流,建立数据共享平台,并及时向有关审计机关公开信息,为审计工作提供数据支持。审计机关应当根据被审计领导干部及其所在地区、部门实际情况,及时报告审计过程中发现的问题,便于相关部门及时整改与进一步调查。在新形势下,一方面,建立数据共享平台,加强与自然资源资产等管理部门信息的互通,有助于缓解自然资源资产离任审计与党内监督的协同监督信息化水平不高的状况。另一方面,审计人员要具备资源环境审计等相关专业知识和交叉学科专业能力,树立大数据审计理念,熟悉“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模 式,加大 对自然资源、生态环境和地理信息等数据的收集、挖掘和分析力度,提升审计工作的整体效率,实现与党内监督的高质量协同。

(五)完善协同问责法制,促进协同监督规范化

党和国家权力机关是对政治责任和法律责任的追责主体。在自然资源资产离任审计中对资源环境数据造假行为要严肃追责问责,按照“谁负责、谁整改”的原则,落实审计查出问题的整改责任。对审计过程中发现的重大环境污染、重大职责履行不到位等突出问题,应及时向同级或上级党组织报告,并将相关问题线索移送纪检监察机关、司法部门等。纪检监察机关应当依纪依法认真核查 ,对领导干部实行终身问责,并向审计机关反馈查处结果。完善协同问责法制,为党内监督主导的领导干部自然资源资产离任审计协同工作提供法律保障。(作者张楚楚单位系浙江农林大学经济管理学院,郝玉贵系通讯作者)

 

本文获国家社科基金(项目编号 16BGL070)资助,是浙江省审计厅重点课题(项目编号 202101021),也是浙江农林大学科研发展基金人才启动项目(项目编号W20190228)。

转自:中内协