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党的领导是审计事业长青的根基——党旗下的百年审计征程(上)

阅读次数:70次 时间:2021-10-18

1921至2021年,中国共产党建党100周年。100年来,中国社会沧桑巨变,中国共产党团结带领全国各族人民砥砺前行,艰苦奋斗,取得了举世瞩目的伟大成就。100年来,审计事业长风浩荡,在中国共产党的坚强领导下开拓进取,攻坚克难,走过了波澜壮阔的历史征程。

      审计事业是党的事业的重要组成部分。红色审计由党一手缔造,并在党的坚强领导下发展壮大,党的领导是审计事业长青的根基。回顾历史,无论是新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期,还是改革开放和社会主义现代化建设新时期,党始终坚持对审计事业的政治领导、思想领导、组织领导,引领审计事业在探索中前进,在发展中壮大;环顾当下,中国特色社会主义进入新时代,党始终坚持对审计工作的集中统一领导,确保审计在党和国家监督体系中的作用更加凸显;展望未来,建设社会主义现代化强国征程中,只有坚持和加强党的领导,审计事业才能不断开创新局面,不断走向新辉煌。

 一、审计事业是党的事业的重要组成部分, 党的领导是审计事业的根和魂

百年来,党对审计事业的领导一以贯之、一脉相承。从审计体制的设置与完善,到审计工作的政治立场,以及党的领导同志对审计事业发展的关心关注和亲自参与,都体现着党的领导这一红色基因,印刻着坚持和加强党的领导是做好审计工作的根本保证,是中国特色社会主义审计制度最本质、最鲜明的特征。

(一)审计体制的探索、发展与完善始终坚持了党的领导

    中国共产党成立伊始,就开始在自身的组织建设中积极探索审计监督。如1922年党在领导安源路矿工人大罢工中设立的安源路矿工人俱乐部经济委员会审查部和经济审查委员会,1925年党在领导省港罢工委员会中设立的审计局,都是中国共产党创立早期领导设立的审计监督机构。党在根据地建立革命政权后,审计机关被视为中国共产党政权建设的重要组成部分,关于审计体制的设置一般由根据地最高权力机关制定或发布。如1934年,中华苏维埃第二次全国代表大会通过《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》,在临时中央政府中央执行委员会下设专门的审计机构——中央审计委员会,使审计职能从财政管理机关中独立出来,从最高行政机关中独立出来,与中央人民委员会、中央革命军事委员会、最高法院并列隶属于最高权力机关,具有很强的权威性和独立性。

2018年2月,党的十九届三中全会决定组建中央审计委员会,作为党中央决策议事协调机构。3月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,明确中央审计委员会的主要职责。时隔84年,中央审计委员会再次高规格设置,进一步传承了审计事业的红色基因,也更加突显了审计机关的政治属性。审计机关不仅是国家机关,更是政治机关,是以党的政治纲领、政治使命为遵循,在实施党的领导、加强党的建设、推进党治国理政中起重要作用的部门。政治属性是审计工作的首要特征,政治功能是审计监督的首要职能,落实党中央对审计工作的部署要求、始终站在党和国家的政治大局思考和实施审计,是审计机关义不容辞的政治责任。

(二)审计工作的政治立场始终贯彻了以人民为中心的发展思想

      民心是最大的政治,人民是我们党执政的最大底气,人民立场是中国共产党的根本政治立场,以人民为中心更是党领导审计事业的根本宗旨,是审计事业的初心使命和根本价值追求。

在革命、建设、改革各个时期,党领导下的审计机关始终坚持以人民为中心的政治立场。以人民的利益为最高利益,以人民的需要为最高需要,以人民的目标为最高目标。新民主主义革命时期,为“节省每一个铜板”,减轻人民群众压力和负担,从严开展审计工作,推动党和各级政府在执行财经制度、改进工作作风等方面发生了明显变化。正是因为审计植根于人民,始终站在人民角度想问题、人民高度谋问题、人民尺度看问题,在根据地为苏维埃政府赢得了“空前廉洁政府”的赞誉,在解放区把审定人民负担量作为审计机关的第一职责。新中国成立后,审计在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面都发挥了重要作用。无论是新民主主义革命时期,还是新中国成立后,党领导下的审计工作始终坚持为人民做审计。

       初心如磐,使命在肩。党的十八大以来,习近平总书记多次强调审计机关要牢固贯彻以人民为中心的发展思想,进一步阐明了审计工作的根本政治立场,为新时代审计事业指明了奋斗目标和工作重点。党领导下的审计机关坚持民心是最大的政治,不断加强对教育、医疗、卫生、住房、“三农”、社保等民生资金项目的审计监督,加强对公共资金分配、国有资产和国有资源管理、领导干部经济权力运行的监督,着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感,审计工作赢得了社会各界认同,也为审计事业发展源源不断地注入了生机与活力。

(三)审计工作目标和重点始终服从服务于党的政治主张和中心任务

      

在长期审计实践中,随着党的政治主张和中心任务不断变化调整,审计工作的目标和重点随之变化,对审计的认识和理解也不断深化,从聚焦于账目上查错纠弊的审计查账论,到偏重于对经济领域微观事项监督和控制的经济监督论或经济控制论,再到立足政治学角度强调审计作为一种权力制约性作用的权力制约论和民主法治论,都是在深刻领会党中央路线、方针、政策的基础上,对国家审计制度的渐次探索、深入思考和抽象概括。

审计机关于1983年成立之初,遵照国务院领导提出的“边组建、边工作”指示,围绕经济工作中心,以促进增收节支、确保财政收支基本平衡为目标,对预算外资金使用、企业亏损、生产经营中的损失浪费以及严重违反财政纪律等方面进行了重点审计。1986年初,全国审计工作会议明确了“抓重点、打基础”的方针,“抓重点”就是围绕党的经济工作中心任务,抓影响、干扰经济改革的要害问题,保证改革顺利进行。1992年,审计署出台《关于强化审计监督的意见》,要求各级审计机关“围绕经济工作中心,对一些重要问题进行审计调查,提出建议,促进加强和完善宏观管理”。1998年,审计署制定了审计工作“二十字方针”。2008年7月,审计署制定《2008至2012年审计工作发展规划》,明确充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能。2018年,中央审计委员会第一次会议明确审计是党和国家监督体系的重要组成部分,强调审计机关要树立“四个意识”,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,坚决维护党中央权威和集中统一领导,落实党中央对审计工作的部署要求。2020年,习近平总书记高度肯定了审计在服务党和国家工作大局中的作用,强调审计机关要在党中央统一领导下,适应新时代新要求,紧紧围绕党和国家工作大局,全面履行职责,坚持依法审计,完善体制机制,为推进国家治理体系和治理能力现代化做出更大贡献。

(四)审计事业的发展始终得到党的领导同志的关心关注和亲自参与

     在审计事业发展历程中,党的领导同志高度重视审计工作,对审计机关的隶属关系、组织架构、运行模式和职责功能等进行了长期接力探索,为审计事业发展倾注了大量心血。党的第一任中央审计委员会主任阮啸仙于1931年11月、1934年1月两次当选中华苏维埃共和国中央执行委员会委员,在担任中华苏维埃共和国临时中央政府审计委员会主任期间,由临时中央政府主席毛泽东签署命令,颁布了中国共产党领导下红色政权的第一部审计法规——《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》,围绕预算、决算制度的建立和完善,财政的统一和反贪污浪费斗争等,开展了富有成效的审计工作,为人民审计制度的建立奠定了基础。他揭示问题一针见血,不遮不掩,充分显示了革命战争时期审计人无私无畏的工作作风。曾担任中华苏维埃共和国临时中央政府审计委员会主任的谢觉哉被誉为“延安五老”之一,他一生不谋私利,不图虚名,廉洁奉公,艰苦朴素,实事求是,数十年如一日,甘做人民的公仆。“为党献身常汲汲,与民谋利更孜孜”,是延安时期人们向谢觉哉祝寿时赠送他的诗句,这也是谢觉哉革命一生最真实的写照。中国工农红军和新四军高级将领彭雪枫,开国大将粟裕,国家副主席董必武,国务院副总理姚依林、方毅、耿飚,中央军委副主席张震……他们作为老一代审计人,为审计事业作出了卓越贡献。他们身上体现的革命精神激励着一代又一代审计人坚守初心使命,为中国特色社会主义建设贡献力量。

      100年来,党一直牢牢把握着审计事业发展和前进的方向,指引审计事业为中国革命、建设和改革事业保驾护航。党对审计工作的领导绝不是行政管理意义上一套简单的“命令—服从”模式,而是在历史实践中自发形成的一种审计机关和广大审计干部自发认同、自觉信赖、自动服从和跟进党的意志和主张的关系状态,是一种思想自觉和行动自觉。坚定不移地坚持党的领导,这是红色基因的传承,也是宝贵的历史经验,更是时代的迫切呼唤。

二、在探索中国道路的伟大实践中,党领导审计事业走出了一条中国特色社会主义审计道路

 不断推进马克思主义中国化时代化,是党领导中国人民取得一个又一个胜利的关键,党领导下的审计事业同样如此。在百年发展历程中,党领导下的审计事业历经革命、建设、改革各个历史时期的砥砺创新,走出了自成一统、独具中国特色的社会主义审计道路。

(一)新民主主义革命时期审计道路的探索与尝试

      新民主主义革命时期,红色审计正式创立并得到重视加强,对保证革命事业的胜利发挥了积极作用。回顾革命根据地与解放区的审计史,无论是中央苏维埃政府所进行的预决算审计,还是日常开展的内部审计;无论是对企业或其他方面进行的专项审计,还是对群众团体进行的审计,都充分考虑到苏维埃政府的性质与特色,并在不同程度上反映出当时审计建设的开拓创新。1934年的《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》由最高权力机关中央执行委员会批准,全面规定了建立审计监督制度的目的、审计职权、审计体制、审计范围和任务、审计工作报告制度、审计程序等,奠定了依法审计的基本原则和思想,为抗日战争、解放战争时期和地区的审计立法树立了典范。

     这一时期,尽管受极端艰苦的战争环境所迫,未能建立全国范围的审计机构,革命根据地和解放区的审计机构也长期处于动荡和变换之中,但党领导下的审计事业始终坚持红色审计道路,肩负着贯彻财政经济方针、维护财政经济秩序、巩固与发展革命政权的使命。随着解放战争的节节胜利,党中央开始考虑统一审计工作,着手组建党领导下的区域性财经机构。1948年10月,为统一华北、西北、华东三个解放区的财政经济工作,党中央决定成立华北财经委员会(兼管审计工作)。1949年3月和5月,华北人民政府分别发布《华北区暂行审计规程》和《华北区暂行审计规程施行细则(草案)》,规定华北财经委员会为全区监督总预算的最高审计机关,由华北区、行署(省)市、县三级审计机构具体办理审计事务,随后华北区各级政府均在财政部门内新设审计部门,实行财审合一的审计制度。

(二)新中国成立到党的十八大前审计制度的建立与发展

      新中国成立初期,虽然没有组建专门的审计机关,但对财政资金、国有资产的监督一刻也没有停止过。后来由于党的八大正确路线被“左”的路线替代,原来照搬苏联模式建立的财政监察和各种专业监督受到削弱甚至取消。1978年12月,党的十一届三中全会作出了把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。为解决经济体制改革和对外开放中出现的新问题,更好适应加强财政经济监督的需要,独立的审计监督制度呼之欲出。1982年12月,颁布实施的新宪法确定在我国实行审计监督制度,明确规定了审计体制、审计机关的主要职责、审计监督的基本原则,确立了我国审计监督的法律地位,经过三十多年的努力,构建起中国特色社会主义审计制度。

      一是不断完善中国特色社会主义审计法治体系。审计机关一经建立就将依法审计作为审计的基本原则,并开始探索审计立法工作。1988年11月,国务院发布《中华人民共和国审计条例》。1994年8月,全国人大常委会审议通过《中华人民共和国审计法》,规定了我国审计监督的三项原则,即依法审计原则、独立审计原则和地方审计机关实行双重领导体制原则。1997年10月,国务院颁布《中华人民共和国审计法实施条例》,对审计法的原则作了具体化规定。伴随着改革开放和经济社会出现的新情况、新变化,2006年2月,全国人大常委会审议通过了修订后的审计法,《中华人民共和国审计法实施条例》也于2010年2月由国务院常务会议修订通过。2010年9月,审计署公布了《中华人民共和国国家审计准则》,逐步构建出一整套包括宪法、法律、法规、规章在内的中国特色社会主义审计法律制度体系。2021年5月,国务院常务会议通过《中华人民共和国审计法(修正草案)》(10月19日至23日,全国人大常委会将审议审计法修正草案),于6月提请全国人大常委会进行了初次审议,其中就特别强调了党的集中领导和审计法治建设,要求构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。

      二是探索形成具有中国特色的审计道路和模式。在完善制度的同时,审计机关紧紧围绕党和国家要求积极探索审计实践,逐渐走出一条中国特色社会主义审计道路,逐步形成经济责任审计、自然资源资产离任审计、政策跟踪审计、突发重大公共事件应急审计等具有中国特色的审计类型和方式。以经济责任审计为例,为适应我国国有企业深化改革的需要,中共中央、国务院1986年发布《全民所有制工业企业厂长工作条例》,国务院1988年发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》,这两项规定成为我国早期开展经济责任审计的重要依据,标志着经济责任审计由各地审计机关的自发探索到初步形成;1999年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》,为开展经济责任审计提供了依据;2006年2月修订的《中华人民共和国审计法》,正式将经济责任审计以法律的形式纳入国家审计内容;2010年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,在推动经济责任审计工作深化发展方面发挥了重要作用;2019年,为适应新形势新要求,完善经济责任审计制度,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》,坚持党对审计工作的集中统一领导,聚焦领导干部经济责任,既强化对权力运行的监督和制约,又贯彻“三个区分开来”重要要求,有利于进一步加强领导干部管理监督,促进领导干部履职尽责、担当作为,维护党中央权威和集中统一领导,确保党中央令行禁止。

      习近平总书记曾深刻指出:“制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。”“鞋子合不合脚,自己穿了才知道。”改革开放以来,在党的领导下,审计作为党和国家监督体系的重要组成部分,服从和服务于党的中心工作开展和国家治理,体现出独特的优势。党领导下的审计事业在实践中开创了中国特色审计模式,取得了丰硕的成果,得到人民的拥护,积累了丰富的经验,中国审计在国际舞台上的影响也日益增强,为世界审计提供了中国智慧,提出了中国方案,贡献了中国力量。

作者系中共审计署党校常务副校长、审计署审计干部教育学院院长  张俊 

(本文刊登在《中国审计》2021年19期)