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审计观察 | 审计视角下高标准农田建设存在的问题与对策研究

阅读次数:40次 时间:2021-10-12

建设高标准农田,是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措。各地各有关部门认真贯彻党中央、国务院决策部署,大力推进高标准农田建设。尤其是2018年党和国家机构改革后,农田建设职责整合到农业农村部门,较好地解决了多年来“五牛下田”、职责分散的问题。2019至2020年,中央财政安排1726亿元补助资金,支持各地开展高标准农田建设。审计机关聚焦主责主业,持续加强高标准农田建设资金和项目审计,推动“藏粮于地、藏粮于技”战略落实。 

 

一、提高政治站位,深刻认识加强高标准农田审计的重要意义

 

习近平总书记强调:“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上,我们的饭碗应该主要装中国粮。”2020年,我国粮食生产实现历史性的“十七连丰”,全国粮食总产量连续6年保持在1.3万亿斤以上。在外部环境发生深刻变化的复杂形势下,发挥好“三农”的“压舱石”作用,依靠自身力量端牢自己的饭碗,能为应对各种风险挑战赢得主动,为保持经济健康发展、社会大局稳定奠定基础。确保重要农产品特别是粮食供给充足,是实施乡村振兴战略的首要任务。当前,随着我国人口增长和城镇化不断发展,人多地少、耕地面积相对不足的矛盾日益凸显,旱涝保收、高产稳产的高标准农田不到一半,农业基础设施薄弱、防灾抗灾减灾能力不强的状况尚未根本改变,粮食安全基础仍不牢固。要想把饭碗牢牢端在自己手上,就必须集约高效利用耕地,提高粮食产能,实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。持续推进高标准农田建设是弥补我国耕地数量不足、确保国家粮食生产能力的重要途径。党的十八大以来,习近平总书记多次就加强农田水利和高标准农田建设作出重要指示批示,强调解决靠天吃饭问题,根本的一条是大兴农田水利,明确要求把高标准农田建设好,把农田水利搞上去。2019年, 国务院办公厅印发《 关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》,提出到2020年,全国建成8亿亩集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田;到2022 年,建成10亿亩高标准农田,以此稳定保障1万亿斤以上的粮食产能;到2035年,通过持续改造提升,全国高标准农田保有量进一步提高,不断夯实国家粮食安全保障基础。“十四五”规划纲要提出,以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点,建设国家粮食安全产业带,实施高标准农田建设工程,建成10.75亿亩集中连片高标准农田。

 

习近平总书记关于“三农”工作的重要论述,是做好新时代“三农”工作的行动指南,也是我们做好农业农村审计工作的根本遵循。审计机关首先是政治机关,要坚定不移把讲政治贯穿审计工作始终,既要做专业上的内行人,更要做政治上的明白人,要紧紧围绕党和国家工作大局,聚焦党中央决策部署实施审计。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分,深刻认识、全面把握、认真领会党中央、国务院关于加强高标准农田建设的决策部署,是我们牢固树立“四个意识 ”、坚定“四个自信 ”、做到“两个维护 ”的必然要求和行动自觉,以依法全面履职尽责,助力全面推进乡村振兴,促进保障国家粮食安全。

 

二、持续开展高标准农田审计,助力加快补齐农业基础设施短板

 

近年来,审计署在乡村振兴审计、领导干部经济责任审计、国家重大政策措施落实情况跟踪审计等项目中,将高标准农田资金使用、项目建设及政策措施落实情况作为重要审计内容持续关注。2019至2020年,已先后对21个省(自治区、直辖市)的138个县高标准农田建设资金和项目进行重点审计,揭示和反映高标准农田建设在规划布局、数量质量、管护利用以及资金管理等方面存在的突出问题、管理漏洞和机制障碍,促进提升高标准农田建设质量、规范资金项目管理使用,在加快补齐农业基础设施短板、夯实粮食安全基础方面充分发挥审计监督作用。综合来看,问题主要集中在以下方面:

 

一些地方高标准农田建设与水利、粮食生产等相关规划衔接不到位。有的地方农业、水利、电力等部门间沟通协调不畅,高标准农田建设与大中型灌区及配套项目建设、农村电网改造升级等不衔接,已建成的高标准农田存在“有渠无水”“有井无电”等现象;有的地方未集中力量优先在永久基本农田保护区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、国家种子基地建设高标准农田;有的地方下达建设任务简单分解指标,甚至层层加码,导致亟须建设的地方资金和任务安排较少,地理条件差、不适宜耕种的地区为完成任务盲目选址,建成的设施设备闲置,浪费财政资金。

 

一些地方政府虚报高标准农田建设任务进度。有的以未竣工项目抵顶竣工项目上报或以同一项目重复上报,以完成上级下达的高标准农田建设任务。有的以未竣工项目的工程形象进度,折算上报建成的高标准农田面积。造成这种问题的主要原因是,目前高标准农田建设进度调度统计方法不够严谨,层层汇总建设任务完成进度时,缺少实质性审核把关,一些地方出于约束性任务考核压力,虚报高标准农田建设任务进度和建成面积。

 

一些地方高标准农田建设质量不高,难以实现旱涝保收、高产稳产。有的项目选址不合理,将项目安排在25度以上坡耕地上,或选址不集中连片,无法与现代农业生产和经营方式相适应。有的项目甚至安排在自然保护区核心区和缓冲区、退耕还林区、退耕还草区等,无法发挥效益。有的地方高标准农田项目建设“重硬件、轻软件”,仅实施路、桥、渠、井等工程措施,未有效提高耕地地力和质量;有的项目质量管控不严格,施工单位未按设计施工、偷工减料,导致工程质量不达标等。

 

一些地方高标准农田建后缺少有效管护,农田水利设施损毁废弃或闲置浪费,难以有效发挥作用。按规定,各地应结合农村集体产权制度和农业水价综合改革,建立健全高标准农田管护机制,明确管护主体,落实管护责任。但审计发现,一些地方“重新建、轻管护”,高标准农田建后管护不到位问题较为普遍。有的未落实资产移交,管护主体及权责不够明确,未建立农田建设项目管护经费合理保障机制,导致建设的泵站、机井、桥涵、灌渠、田间道路、节水灌溉设施等农田水利设施设备毁损得不到及时修复,有的长期荒废甚至弃用。

 

一些地方高标准农田特殊保护机制落实不到位,撂荒、“非农化”“非粮化”等问题较为突出。按规定,建成的高标准农田要划为永久基本农田,实行特殊保 护,防止“非农化”,并主要用于粮食生产。审计发现多个地区高标准农田建成后未按规定划为永久基本农田,因保护不到位,农田长期抛荒、被建设项目违规占用、从事林果业或挖塘养鱼等,有的项目甚至一半以上出现“非农化”“非粮化”。

 

一些地方高标准农田建设资金使用和项目管理不规范。主要是资金未及时分解下达或长期闲置,有的甚至以统筹整合名义挤占挪用高标准农田建设资金。有的地方高标准农田项目建设存在违规招投标、拖欠工程款、监理或验收审核把关不严,导致财政资金被骗取套取等问题。

 

审计不仅要“查病”,更要“治已病、防未病”。对高标准农田审计发现的问题,我们督促相关地方和部门落实审计整改主体责任,对照问题清单和整改台账,逐一整改落实。主管部门组织完成了“十二五”以来高标准农田项目清查评估,完善高标准农田建设调度和上图入库工作。相关地方在整改具体问题的同时,通过建立“田长制”、调整区域产业结构、加强种粮补贴引导等方式完善管护机制,有效遏制高标准农田“非农化”、防止“非粮化”。

 

三、增量提质,以绩效考核为抓手夯实高标准农田粮食生产能力

 

加强对高标准农田建设相关资金和项目的审计监督,是乡村振兴审计重要任务之一。在全流程、全链条审深审透,揭示反映普遍性、倾向性突出问题的基础上,要通过提出有针对性和可操作的审计建议,促进高标准农田建设增量提质,更好发挥审计“治已病、防未病”重要作用。

 

一是应更加注重法律对高标准农田建设的支持和保障作用。目前我国尚没有与高标准农田建设相关的专门法律法规,主要依靠行政手段组织实施。审计发现的高标准农田建设中地方政府建设责任落实不到位、财政投入保障不足、重建轻管、撂荒等问题,其根本原因是缺少相应的法律法规进行约束和规范。要确保完成中央提出的建成10.75亿亩集中连片高标准农田的目标任务,应当推动农田建设立法,通过法律明确农田建设相关主体权利和责任,规范农田建设、管理及使用情况,使党中央、国务院关于耕地保护和农田建设管理的政策措施以法律形式固定下来,为国家粮食安全提供坚实的法治保障。

 

二是应更加重视规划在高标准农田建设中的引领作用。高标准农田建设规划是部署未来一段时期高标准农田建设的目标任务、项目布局、建设重点、资金安排等内容的总体考虑和总体设计,对高标准农田建设发挥着龙头引领作用。一方面,应根据当地的农业生产特征,以提高粮食生产能力为重点,集中力量在永久基本农田保护区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区建设高标准农田;另一方面,要依据水资源、地质、道路、电力等基本条件和国土空间、水资源利用等规划,科学确定高标准农田建设标准和内容,统筹推进田水林路电综合配套,因地制宜开展农田建设,使高标准农田建设区有较强的粮食生产能力,使之成为粮食生产功能区和优势区。

 

三是应更加重视运用信息化技术开展监督管理。2018年机构改革后农田建设项目管理职责整合到农业农村部统一管理。但长期以来,因各部门管理和建设高标农田的标准、要求、管理方式等不统一,建成后的高标准农田数量、质量、地理位置等基础数据不完整,阻碍了高标准农田统一精准管理。应加快运用遥感监控等技术,建立全国农田建设“一张图”和监管系统,加强高标准农田信息与国土空间、水利、承包地确权颁证等信息衔接应用,实现精细化监督监管,推进高标准农田建立好、监测好、管理好。

 

四是探索完善以粮食产能提升为核心的综合绩效评价机制。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出,构建全方位预算绩效管理格局,将政策和项目全面纳入绩效管理,从数量、质量、时效、成本、效益等方面,综合衡量政策和项目预算资金使用效果。高标准农田建设的核心目标是提升粮食产能。对高标准农田资金和项目的绩效考核,除了面积任务完成情况外,实际使用效果更应是绩效的核心内容,而衡量这一效果的终极指标即为高标准农田粮食产能提升情况。目前高标准农田绩效考核中,虽然包含了粮食综合生产能力、农业种植结构方面的考核指标,但指标值是“明显提升”这样的定性表述。由于指标权重低,加上以自评为主的考核方式,一些地方在这方面的绩效考核基本上流于形式。建立以“粮食产能提升”为核心的项目质量综合评价制度,能更全面、科学、合理地评价项目和政策绩效,而且随着科技的进步,对高标准农田粮食产能的精准监测将不再是难题,对高标准农田粮食产能进行评价,更有利于对项目支出的经济性、效率性、效果性和公平性进行客观、公正测量、分析和评判,有利于从根本上解决高标准农田“建、管、用”不衔接的问题,推动高标准农田建设真正实现高产稳产,夯实粮食安全产能基础。(作者系审计署农业农村审计司司长)

 

来源:《审计观察》杂志2021年第9期

转自:审计署