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审计观察 | 优化营商环境政策落实跟踪审计的实践探索

阅读次数:121次 时间:2021-9-30

良好的营商环境是提升一个国家或地区竞争力的核心因素,营商环境的优化程度是经济软实力高低的重要体现。2021年《政府工作报告》提出,纵深推进“放管服”改革,加快营造市场化、法治化、国际化营商环境。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分,应当充分发挥“治已病、防未病”的作用,持续跟踪减税降费、清理拖欠民营企业、中小企业账款等政策落实情况,推动优化营商环境,让企业和群众各类市场主体切实受益,促进国家重大政策措施落地生效。

一、优化营商环境政策落实跟踪审计的发力点

营商环境是一项涉及社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等多领域的系统工程。优化营商环境的路径主要包括:深化简政放权,进一步精简准入审批手续;强化精准服务,进一步提升服务企业效能;优化监管方式,进一步减少监管执法干扰;降低成本,进一步减轻税费负担;强化公平竞争审查,进一步防止和纠正行政权力的滥用;动态调整责任清单,进一步细化量化政府服务标准等。根据党中央、国务院的决策部署,近年来,审计机关开展了减税降费、清理拖欠民营企业中小企业账款跟踪审计、专项审计,本文重点结合这类项目阐述优化营商环境政策落实跟踪审计的发力点。

(一)减税降费政策落实情况

实施更大规模减税降费,是党中央着眼新形势下宏观经济形势变化作出的一项重大决策部署,是应对复杂经济环境、激发市场活力、顶住经济下行压力的关键举措,是实施积极财政政策的头等大事。一系列减税降费政策出台实施,聚焦市场主体的痛点和难点,助力企业轻装上阵,切实增强了纳税人实实在在的获得感,政策红利持续释放对增强市场信心和稳定市场预期具有重要作用。但是在政策实际执行过程中还存在很多问题,造成部分企业税费不降反增。因此,为更好落实减税降费系列政策措施,应当重点在以下方面开展审计。

一是减税降费重点任务的进展和完成情况。需要重点关注各地区以及财政、税务等部门是否及时出台有关减税降费的政策措施,各项任务是否如期进行。二是减轻税收负担政策措施的落实情况。需要密切关注国家出台的降低增值税税率、增值税留抵退税试点、放宽享受减半征收企业所得税优惠的小微企业标准,以及取消委托境外研发费用加计扣除限制等优惠政策是否落实到位,促进各项税收优惠政策应享尽享。三是清理规范涉企收费政策措施的落实情况。需要仔细甄别国家已出台的降低企业税费、人工成本、融资成本、制度性交易成本以及物流成本等负担的一系列措施是否落实到位,从而合理降低实体企业的综合成本,增强其盈利能力。

(二)清理拖欠民营企业中小企业账款情况

清理拖欠民营企业中小企业账款,既是贯彻落实党中央、国务院关于支持民营经济发展决策部署,助力经济高质量发展和落实“六稳”“六保”要求的关键措施,也是优化营商环境、推动政府诚信体系和服务体系建设、减轻企业成本负担的重要举措,更是保障民营企业中小企业合法权益、确保经济健康可持续发展的有力行动。但当前仍然存在新增欠款、清偿进度缓慢、虚报清偿等问题,市场主体对惠企减负政策的获得感不强。为更好推进清理拖欠民营企业中小企业账款工作,解决企业资金需求的燃眉之急,应当在以下方面重点开展审计。

一是关注相关部门职责履行情况。重点关注各级政府是否组织对拖欠民营企业账款问题进行全面排查、建立台账、有序推进,财政部门是否加快预算资金拨付进度、依法合规落实资金来源和偿还责任,发展改革等部门是否严格审核投资类项目以及国资部门是否对国有企业欠款问题进行督导检查,杜绝未批先建、先开工后立项等类型的违纪违法犯罪行为。

二是揭示典型案例以点慑面。重点审查政府部门与国有企业拖欠的典型案例,如是否存在公权力侵犯私权利以及“新官不理旧账”等问题,应当根据具体情况合理考量是否需要纳入社会“黑名单”进行曝光,以此督促其尽快履行归还欠款义务。

三是以审计成果推动专项治理。结合近几年审计发现问题来看,惠企减负政策方面的违规行为具有“点多、面广、频发、金额大”的特征,这些行为不仅占压了企业发展资金,更冲抵了减税降费的政策效果,同时对政府公信力造成了损害。审计机关应总结近三年审计成果,督促相关牵头部门以推动《保障中小企业款项支付条例》贯彻落实为契机,积极组织开展专项治理活动,对漏报、瞒报、新增拖欠以及虚假清偿、清理清退不及时等问题进行全面清理,减少与减税政策的对冲效应,进一步加大政府关心关爱企业发展的诚意,切实减轻企业负担,更好激发市场主体活力。将“当下改”与“长久立”结合起来,在督促各级各部门落实整改查出问题的基础上,督促其建立完善政策落实的长效机制,健全举报投诉查处反馈机制,解决“上热下冷”现象,对政策落实中的形式主义、官僚主义进行严肃问责,切实达到标本兼治。

(三)优化营商环境其他具体措施落实情况

在具体开展优化营商环境政策落实跟踪审计时,前期应该对优化营商环境相关法规政策进行梳理,把握营商环境管理制度的整体建设情况,对现行优化营商环境具体措施进行归纳整理,关注优化营商环境其他方面具体措施落实情况,采取随机走访、问卷调查、座谈等方式搜集反映强烈的问题。关注各地推进简政放权、“放管服”改革以及激发企业活力等情况,如是否对基层负责审批的事项给予经费、技术等方面的保障;是否着力推进涉企审批减环节、减材料、减时限、减费用等措施;是否加强部门衔接,扩大简易注销范围,使市场主体退出更便捷。

二、提高监督效能,深化营商环境政策落实跟踪审计功能

(一)统筹各方资源力量,形成营商环境监督合力

审计机关在切实加强自身建设、创新审计管理以及提高技术手段的同时,还应致力于打造协同联动工作保障机制,充分利用相关主管部门熟悉业务,了解其中难点、痛点的优势,协调相关主管部门,并且与纪委监委、财政以及内部审计、社会审计等部门强化沟通协调,形成监督合力,亦即建立健全优势互补、资源共享机制,增强监督整体效能,确保高质高效履职尽责。此外,应当不断研究细化融合式、嵌入式等监管方式,建立全方位、不留死角的监管模式,协同推进全覆盖监管,进一步推动有关政策措施落地落实,让各类市场主体切实感受到政府在积极优化营商环境以“筑巢引凤”,增强其发展的信心与动力。

(二)改进审计方式方法,充分运用信息化技术手段

优化营商环境是一项横跨多个 部门、多个专业、涉及海量政策文件的综合性工作。在优化营商环境政策落实跟踪审计项目中,面临跨部门沟通难、跨业务分析难、跨领域数据多等问题,加之审计力量薄弱的现状,直接影响了审计效 能的发挥。应采用“集中分析、分散核查”的方式,在审计项目中积极应用大数据分析手段,深入探索数字化审计,从而进一步聚焦审计重点,提高审计效率。以对形成审批事项的办理过程类数据为例进行分析。首先,应从市场监管、不动产登记中心等部门广泛采集企业工商登记、变更、注销等办理流程数据。其次,大数据专职机构负责对各类数据进行标准化处理、模型编写和集中分析,形成问题疑点。最后,针对数据分析中存在的突出问题疑点,开展远程持续审计监督,各审计组人员负责现场核实,拓展审计监督服务的广度和深度,建立全方位、有侧重的优化营商环境审计监督体系。

(三)构筑多项保障机制,强化营商环境审计质量控制

相较于传统审计模式,政策落实跟踪审计点多、线长、面广,如何保障跟踪审计质量不容忽视。第一,加强审计规范体系建设,制定完善政策落实跟踪审计质量控制标准,实行审计全过程质量控制。细化落实审计责任,建立健全政策落实跟踪审计质量控制体系,严格审计复核、审计考核、审计责任追究等。

第二,强化审计队伍建设。通过“以审代训”的方式,在项目实施过程中进行教学,既节省时间,又能达到提升审计人员对优化营商环境政策的理解与掌握能力的效果。审计人员也应自主学习优化营商环境政策落实跟踪审计的新内容、新方法及新技巧,掌握优化营商环境政策措施落实情况过程中存在的管理漏洞、制度缺陷。

第三,借鉴绩效审计评价方法。应当紧密结合营商环境审计的目标内容,以市场主体和群众的实际感受作为主要评价依据,设立必要的营商环境政策执行评价指标,指标的建立要考虑到共性指标和个性指标,定性指标与定量指标相结合,从而科学评价营商环境政策执行的效率和效果,促进审计结果更加精准、可靠。

(四)推动审计问题整改,充分运用营商环境审计成果

审计整改是审计监督的关键环节,是发挥审计在国家治理中重要保障作用的体现。第一,设立问题整改销号台账。审计期间,审计组应坚持“边审计、边整改、边规范”的原则,压实整改责任,做到整改一个,销号一个,确保审计问题整改到位。第二,充分发挥审计报告作用。及时通过审计报告、专题报告、审计要情等形式反映审计发现的有关营商环境中的重大事项、突出问题,从而有针对性地提出合理且具有可操作性的审计建议,强化审计整改力度。第三,加强审计整改公示。将审计发现的问题、整改情况通过政务网、互联网等方式进行公告,扩大审计效应,从而督促有关部门高度重视,确保问题整改到位。针对屡审屡犯问题,还应重点从体制机制层面提出研究型的审计建议,推动主管部门在建章立制上精准发力,防患于未然,并且深化营商环境跟踪审计成果的运用,促进营商环境持续优化。此外,应发挥审计的宏观管理职能,在更宏观的视角下深入研究优化营商环境建设中的突出矛盾和风险隐患,为党委、政府科学决策提供参考,助推经济持续健康发展。

三、推动优化营商环境政策措施落实工作的举措建议

( 一 ) 深刻理解营商环境政策内核,大力推进各项政策落地见效

为确保大规模减 税降费政策、清理拖欠民营企业中小企业账款、“放管服”改革等工作落到实处,增强发展动力,应对经济下行压力,推动高质量发展,需深刻理解相关政策内核,不断创新政策实施方式,提高政策落地的精准性和时效性。如应深刻认识减税降费是党中央在宏观调控方面的创新举措之一,可以起到“放水养鱼”、固本培元、涵养税源的效果,从而实现财政收入的可持续增长;开展清理拖欠民营企业中小企业账款是政府诚信体系和服务体系建设的一项必要内容,是减轻企业负担、支持民营经济健康发展的重要举措。

面对减税降费中存在的系列问题,可以参照财政资金直达机制,及时足额将减免房屋补贴、创业担保贷款贴息等资金直接下达到困难企业或个体工商户。同时加强服务,进一步精简享受优惠政策的办理流程和手续,运用大数据手段,加快推进智慧税务建设、深化税收大数据共享应用,精准推送税费优惠政策信息,促进市场主体充分享受政策红利。面对清理拖欠账款存在的系列问题,应落实责任,稳步推进清欠工作,财政、发展改革、人社等部门按照清欠工作要求,制定出台细化方案和政策措施,落实各自工作职责;严格审核,切实防止新增拖欠。坚持高质量发展理念,增强投资规划性和预算约束性,涉及举债融资的项目,必须依法合规落实资金来源和偿还责任,严防新增债务;培植财源,多渠道筹资还债等。

(二)建立健全营商环境法规体系,构建优化营商环境长效机制

由国务院制定并颁布的《优化营商环境条例》已全面实施,河南、江西、江苏等省也陆续出台了适合本地区发展实情的优化营商环境条例。要建立健全营商环境法规体系,各地区各部门必须继续做好营商环境方面的法律法规立改废释工作,开展与营商环境密切相关的规范性文件清理,及时清理、修改、废止制约营商环境的文件规定,并且拓宽市场主体参与拟定地方性法规草案、制定规章及规范性文件的渠道,健全公开征集、双向反馈、行业企业、商会协会广泛参与的沟通协同机制,充分听取市场主体、行业协会商会的意见。在此前提下,汇集专家论证、公众参与、风险评估以及集体决策的智慧,并且充分考虑市场主体的调整适应期,形成规范有序的制度措施。当市场主体相对集中的意见未被采纳时,应当进行合理说明。

(三)加强营商环境政策宣传,强化营商环境监督检查

各地亟须制定并实施优化营商环境监督员制度,可以将企业家、政协委员、人大代表以及专家学者等作为监督员的选取范围,依靠具有代表性的监督员群体监督营商环境的建设。针对发现的突出问题及时反馈意见建议,政府及有关部门应当接受监督员的监督,采取有力措施认真整改、举一反三,并将开展营商环境工作情况纳入年度考核,各县区各部门必须加大营商环境法治宣传、法律服务力度,充分运用网络、微信、报刊以及 App 等方式发布政策法规及规范性文件的解读方案,从而提升公众法治意识,为营造法治化营商环境提供基础性支撑。此外,应当在一定范围内主动公示、通报各部门开展营商环境的工作情况,以便接受社会监督,打造优质营商环境,切实便利企业和群众,提升政府服务效能。(作者宋肖曼单位系四川省广元市审计局;屈冰寒单位系四川省审计厅)

 

来源:《审计观察》杂志2021年第9期

转自:审计署