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审计观察 | 深入系统理解“十四五”规划 以高度政治责任感加强审计监督

阅读次数:53次 时间:2021-9-18

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。十三届全国人大四次会议表决通过了《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》的决议。各级政府及有关部门陆续制定并发布本级“十四五”规划。审计署近期发布的《“十四五”国家审计工作发展规划》强调,做好“十四五”时期的审计工作,必须深刻认识审计工作面临的发展环境,牢牢把握审计工作的指导方针。新时代赋予审计工作新职责新使命,对国家“十四五”规划的全面实施进行审计监督,是“更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”的重要途径,也是彰显审计机关政治责任担当的重要任务。

一、“十四五”期间审计监督的重点

    (一)新时期党和国家监督重要方式——综合审计调查

    “十四五”规划实施必须通过一定的组织机制、制度体系与资源配套具体落地,对涉及其中的公共资金、国有资产、国有资源的管理使用开展审计监督是审计机关的法定职责,审计机关独立、系统、全面地对规划实施的重点任务、重 大举措、各实施主体职责履行等进行监督与评价,主要目的和作用在于保障“十四五”时期我国经济社会发展的指导方针、主要目标顺利实现,为中央决策提供重要参考信息。因此,“十四五”时期实施的审计监督应当被看作是一种综合审计调查。

    (二)对“十四五”规划实施主体公共受托责任的经济监督

   “十四五”规划的全面实施,要通过各级政府及部门深入理解国家发展战略及规划的各项重点任务,制定本级具体规划及年度计划,落实各项任务及配套资源来实现。各级实施主体的具体规划既是贯彻落实党中央决策部署的行动方案,也是财政资金配置使用、各级政府与部门履行职责的依据。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分,对“十四五”期间公共资金、国有资产、国有资源的管理使用情况全面实施审计监督,其本质是对“十四五”规划实施主体公共受托责任的经济监督。

   (三)以财政资金为主线,层层分解、综合分析审计内容与事项

    “十四五”期间审计应关注“十四五”规划在各层级的实施情况,并加以总体分析,以财政资金为主线,形成层层分解、综合分析的网格式特点。比如,对中央一级实施主体,审计重点包括根据所审查的公共资金、国有资产、国有资源 配置、管理和使用情况,总体分析本级“十四五”规划与国家“十四五”规划的一致性 ;国家“十四五”规划重点任务相关主体之间与本级“十四五”规划的协调性;本级“十四五”规划实施配套政策与措施落实情况;对所属单位及管辖范围的下级主体“十四五”规划制定与实施的管理责任等内容。此外,如果“十四五”规划实施主体涉及系统内多层级,则审计还需根据所审查的公共资金、国有资产、国有资源配置、管理和使用情况,总体分析关注系统内跨层级、跨区域协作情况;如果“十四五”规划实施主体涉及不同省(市)部门或政府在国家层面及省(市)层面有区域或专项经济社会发展战略,如“长三角一体化”战略涉及的省(市),则审计在综合分析并据以提出审计建议时,还需关注相关规划与战略的一致性,以及具体政策与措施落实情况。

二、“十四五”期间实施的审计监督“两不等同”

     一方面,不等同于“十四五”规划实施主体具体规划制定及管理过程的重复。审计监督基于对审计工作面临的发展环境的充分认识,对国家发展规划深入研究,通过经济监督的各项内容,剖析国家发展规划各级实施主体在规划衔接程序、规划实施管理机制、国有资源配置及管理使用等方面的问题,及时提出相关建议,保障国家发展规划全面有效实施,提供决策信息参考,并不替代或重复规划制定及管理过程,或承担规划管理责任。

 另一方面,不等同于若干碎片式的政策执行效果评估。如果审计监督满足于依据“十四五”规划的任务分解,分别对某项具体政策或举措进行效果评估,并不进行系统、宏观的综合分析,则与“十四五”规划的战略意义背道而驰。另外,从时间上来看,对制定具体规划、政策与举措的某级政府或部门而言,其具体规划实施情况也不等同于各年度计划的完成情况加总。“十四五”期间,审计机关应注重基于审计调查结果的综合分析研判,坚持系统观念,坚持用改革的视角发现问题,以改革的思路推动解决问题,从宏观上揭示阻碍国家战略目标实现机制、体制方面的问题,防范化解重大风险,促进国家战略有效实施。

     三、“十四五”期间审计监督前置研究的“六要”

     2021年全国审计工作会议提出,要把研究作为审计的前置准备,保证审计时有的放矢,审计结果能够更好地为党和政府提供决策参考;要强化战略思维和系统思维,注重综合分析研判,善于在全局下归纳提炼具有苗头性、倾向性、普遍性的问题以及典型个案、局部问题,善于把财政、金融、企业等各专业审计发现的问题贯通起来分析。“十四五”期间,审计监督应将前置研究做深做透,重点关注以下六个方面。

    (一)要总体把握“十四五”规划的核心逻辑与价值目标

     与“十三五”时期相比,“十四五”时期的时代背景、挑战及发展重点都发生了变化,而各项任务、资源配置需要围绕规划的核心逻辑合理计划与调整,并考虑将“十四五”规划的核心逻辑“三新”融入具体规划、计划、任务与事项。另外,大数据、网络技术的发展使得效率目标的实现不再困难,但“十四五”规划所体现的价值目标才是资源配置的“初心”与终点,因此,审计不能停留于经济目标实现的评价,更要关注“十四五”规划实施的价值目标及其实现。

 (二)要关注“十四五”规划实施的系统性

      一是关注“十四五”规划由上至下各层级的纵向系统性。国家发展规划居于规划体系最高层级,是其他各级各类规划的总体方案。国家级专项(区域)规划、省市县级规划都应依据国家发展规划制定,既与国家级规划衔接,形成全国“一盘棋”,又符合地方实际,突出地方特色。

     二是关注“十四五”规划横向各层级的协调性。党的十九届四中全会指出,要健全以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系,完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。因此,在财政、环境、产业、投资、区域等方面,各级实施主体的政策措施、制度体系等在横向上的协调性,对国家发展规划的全面实施及成效有着重要影响,审计应当予以重点关注。

    三是关注“十四五”规划实施与各项具体国家战略的一致性。“十四五”规划涉及经济、民生、生态等多个方面,如“碳中和”的国家战略,对电力与供热等能源行业、制造与建筑业、交通运输业等在全面实施“十四五”规划过程中,国有资源配置、责任履行等方面提出更高要求。因此,审计机关应认真梳理国家战略与“十四五”规划目标、任务及实施主体责任等内容,明确各方关系,对应 各项目标、任务相关指标的科学性、战略一致性等,为综合分析研判、客观全面做出审计评价奠定基础。

     (三)要关注“十四五”规划实施的战略性

     一是关注“十四五”规划与前续五年规划的相对变化。如过去四个五年规划反映出对“提升服务业占比”的追求,“十四五”规划开始要求“保持制造业比重基本稳定”,并在用地、融资等方面有配套倾斜举措以“稳定制造业”。再如,“十四五”规划没有对GDP设定量目标,却将能源与环境作为重要目标,并提出阶段性的具体目标,这些变化所反映的发展理念与政策意图都需要在审计评价中准确把握。

   二是关注“十四五”规划实施与2035年远景目标的内在统一与有机衔接。党的十九大立足于我国新的历史方位和发展实践,对实现第二个百年奋斗目标、到21世纪中叶建成社会主义现代化强国作出新的战略安排,其中包括到2035年,要建成现代化经济体系,基本实现社会主义现代化的远景目标。审计机关应当关注并深入研究围绕国家“十四五”规划,各实施主体制定的具体规划、政策、措施、任务及资源配置,与2035年远景目标之间的内在统一与有机衔接。

三是关注“十四五”规划和2035年远景目标的可期未来。党的十九大将2020年到21世纪中叶的三十年分两个阶段作出战略安排,审计机关可以利用相关技术或专家资源,根据审计调查结果,动态预测按照现有规划及实施情况,未来一定时期可能出现的结果及资源限制,从宏观上系统地为国家战略实现、“十四五”规划的顺利实施及未来可期目标的达成提出审计建议。

(四)要关注“十四五”规划实施主体责任履行的“有所为”与“不作为”

“十四五”规划全面实施最终依靠各级政府及部门有效履行职责。审计监督应围绕各实施主体责任履行,关注其“有所为”与“不作为”,特别是针对为推动高质量发展、坚持创新驱动发展等方面的政策、举措及执行情况,既反映实际情况为宏观决策提供客观有用的信息,又反映取得的经验与存在的阻碍,为全面建设社会主义现代化国家有效发挥宏观管理职能。

(五)要关注“十四五”规划实施的配套措施与资源安排

任何规划的实施都需要有配套措施落地、资源安排来支持。因此,审计应基于对区域、个体组织或专项财政资金的审查结果,关注围绕国家发展规划,各级政府与部门制定的规划、政策、措施是否依据本组织现有基础、资源等有限条件合理安排;各项具体规划任务、措施是否与目标紧密相关;是否有效履行具体规划、政策实施的管理责任而构建或优化制度体系等内容。

(六)要充分利用大数据、区块链等技术综合分析研判

“十四五”规划的核心逻辑体现在具体规划、政策、举措上,往往具有跨区域、多领域综合协调的特点,如上海市“十四五”规划提出的“促进六大产业集群发展”,涉及电子信息、生命健康、汽车、高端装备、新材料、现代消费品六大产业领域。因此,对基于财政资金配置的跨产业、跨区域的规划实施,充分利用大数据、区块链、云计算等技术综合分析研判,成为审计机关的必然选择。(作者单位系南京审计大学政府审计学院)

 

来源:《审计观察》杂志2021年第8期

转自:审计署