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审计观察 | 关于国有企业总审计师管理模式的探讨

阅读次数:77次 时间:2021-9-16

1983年审计署及各级审计机关成立开始,陆续有审计同仁和专家学者呼吁建立国有企业总审计师制度。随后,部分国有企业和金融机构试点设立总审计师,取得积极成效,积累了宝贵经验,为全面推广国有企业总审计师制度创造了有利条件。2018年1月,审计署发布《审计署关于内部审计工作的规 定》,要求国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度。2020年10月,国务院国资委发布《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》,要求 加快建立总审计师制度。2021年全国两会期间,人大代表再次建议出台落实国有企业总审计师制度。2021年5月,国务院常务会议审议通过审计法修正草案,规定国有大中型企业应当建立总审计师制度,设置总审计师。国有企业总审计师制度确定了“应该建立”的问题,接下来要探讨“如何建立、如何管理”的问题。中央层面和地方层面还没有出台国有企业总审计师制度的细则,笔者结合多年工作实践,设想几种管理模式,并分析各种模式的利弊,以供参考。

一、其他班子成员转任或兼任模式

        在国有企业中,通常是董事长直接管理内部审计部门,也可能有一名班子成员协助董事长分管内部审计部门。在出台国有企业总审计师制度细则时,一方面,可能会规定国有企业不能借改革之机增加领导职数,之前有班子成员协助董事长分管内部审计部门的,可能会由该名班子成员转任或兼任总审计师;之前没有班子成员协助董事长分管内部审计部门的,可能会由党委副书记、副总经理、总经济师等班子成员转任或兼任总审计师。另一方面,有的制度细则可能不会限定领导职数,但国有企业为了保持审计管理工作的连续性,可能会选择之前的分管领导或其他班子成员转任总审计师,总审计师对国有企业党委(党组)、董事会负责,在“一把手”的领导下开展审计工作。

该种模式比较温和,国有企业在设立总审计师时容易操作,审计对象也容易接受,内部审计队伍容易保持稳定。但是设立总审计师的初衷是重塑国有企业内部审计体系,加强对内部审计工作的集中统一领导,提升内部审计工作的质量和效率,促进国有企业持续健康发展。总审计师由其他班子成员兼任,不可避免地分散精力,无法确定审计工作是该名班子成员的主业还是副业,当该名班子成员还分管投资、生产、资产等经济业务时,就会出现“既当运动员又当裁判员”的情况,使其不能心无旁骛地谋划国有企业的内部审计工作。审计工作具有很强的专业性和系统性,总审计师需要较高的政策水平、专业知识、审计经历,其他班子成员兼任或转任总审计师,可能不具备相应的履职能力,而且独立性差,审与不审、审多审少、审深审浅有可能受制于“一把手”,不能游刃有余地推动国有企业的内部审计工作。

二、董事会聘任模式

由国有企业董事会通过市场化渠道选聘总审计师。总审计师作为职业经理人,签订聘任合同,以三年或五年为一个任期,享受市场化薪酬待遇。聘任期内,总审计师对董事会负责,根据董事会审定的年度审计计划开展审计工作,在董事长的领导下开展日常审计工作,审计报告和重大审计问题向董事会和董事长汇报。董事会对总审计师实施考核,确定考核结果和薪酬。聘任期满,考核合格的,可以续聘;考核不合格的,予以解聘。实行市场化薪酬,可以突破行政任命制下高管人员的薪酬限令,能够招聘到学历更高、能力更强、经验更丰富的审计人才,激励总审计师尽职尽责投身审计工作。同时,打破了“铁饭碗”,没有行政身份,能者上、庸者下。特别是在对不涉及董事会成员的下属企业或者经济事项的审计中,能够充分发挥总审计师的作用。

但在该种模式下,弊端也很明显。董事会任免和考核总审计师,由于董事长、总经理和其他董事的话语权不同,事实上容易形成董事长或总经理决定总审计师的任免,其他董事影响总审计师的任免。在审计总部时,如果经济事项涉及董事会成员,总审计师必然会有所顾忌;在审计下属企业时,如果董事会成员兼任该下属企业领导,或者董事会成员参与该下属企业的经济事项,总审计师也会放不开手脚。

三、国资委委派模式

按照国有企业的行政级别和干部管理权限,属于由同级党委组织部管理的总审计师,由同级国资委行使建议权、提名权;属于由同级国资委管理的总审计师,由同级国资委行使任免权、考核权。将总审计师的提名权、任免权等权限从各个国有企业上收,由国资委统一委派、统一管理、统一考核,并实行三年或五年一轮岗。国资委可以参考国有企业领导班子的平均年薪,设定总审计师年薪的区间,经国资委考核确认后,由所派驻国有企业发放。为便于在被派驻国有企业开展工作,总审计师行使审计监督职权中遇到困难和阻力时,国资委要妥善解决;总审计师在被派驻国有企业拥有对内部审计部门负责人和其他内审人员提名和考核的职权。

该种模式下,虽然总审计师的薪酬和办公经费由被派驻国有企业承担,但总审计师的任免、考核、薪酬核定均由国资委管理确定,总审计师具有一定的独立性,有利于总审计师开展审计监督工作。但由于缺少了同级审计机关的业务指导,中央审计委员会通过的总体审计规划、年度审计计划、审计工作重点不能有效地落实到国有企业内部审计工作中。对于中央出台的重大政策,国有企业可能未实施审计,也可能只审计部分内容或审计不深不严,不能形成对内部审计工作的集中统一领导。另外,对于国资委安排国有企业实施的经济事项,或者在审计中发现国有企业经济事项涉及国资委的领导干部,会存在总审计师和国资委独立性不够,不能客观地审计这些经济事项的情况,影响内部审计工作的质量和效率。

四、审计局派驻模式

将国有企业总审计师纳入同级审计局的管理体制,由审计局统一派驻、统一管理、统一考核。审计局作为政府机关,办公经费来源于财政拨款,审计局人员为公务员编制,享受公务员的工资待遇,由审计局派驻的总审计师通常也只能是公务员编制,享受公务员的工资待遇。如果让总审计师享受国有企业领导班子的年薪待遇,则必须有同级党委和政府的授权,更必须有专门的经费来源,可参照广东省珠海市审计局在国有企业设立审计专员的管理模式。

该种模式下,审计局承接国有企业外派监事会机构改革之后的监督职能,对国有企业实施实时审计监督。总审计师能保持最大程度的独立性,有效贯彻落实中央审计委员会的审计计划和工作部署,形成审计合力,提升审计监督的广度和深度,发挥审计重要作用。但是同级国资委对国有企业履行出资人职责,国资委管人管事管资产,没有制度文件授权审计局履行国有企业总审计师的管理职责。即使审计局取得了地方同级党委和政府赋予的管人职权,也存在矛盾。如果总审计师享受公务员待遇,可能低于国有企业领导班子的年薪待遇,调动不了总审计师的工作积极性,也吸引不了优秀的审计人才加入;如果总审计师享受国有企业领导班子的年薪待遇,与审计局干部职工同单位不同酬,在审计局内部必然造成不平衡和波动,不利于审计工作的长远发展。

五、国资委和审计局双重领导模式

在人事管理上,国有企业总审计师主要归同级国资委管理,由同级国资委行使提名权、建议权,必须征求同级审计局的同意或意见,才能由同级国资委或同级党委组织部行使任免权。同级审计局认为总审计师失职失责的,可以建议同级国资委履行免职程序。在绩效考核和待遇发放上,总审计师享受国有企业领导班子的薪酬标准,由同级国资委实施考核,考核过程中要听取同级审计局的意见,确定考核等级和待遇标准后,由被派驻企业发放薪酬。在审计业务上,总审计师归同级审计局管理。同级审计局布置的年度审计计划、审计工作重点、审计业务标准,总审计师必须在被派驻国有企业的内部审计中执行。国有企业出具的审计方案、审计报告要报送同级审计局,同级审计局定期对国有企业的审计报告开展复核指导。对于总审计师在履职过程中遇到的障碍和阻力,同级国资委和审计局应妥善协助解决。

该种模式下,总审计师不受制于被派驻国有企业,在开展审计业务时也独立于国资委,保持了较高的独立性,能够更加客观公正。总审计师享受国有企业年薪待遇,能广泛吸引优秀审计人才参与,有效调动工作积极性。总审计师在国有企业开展审计工作遇到的障碍和阻力,可以反映到同级国资委、同级审计局甚至是同级审计委员会协调解决,总审计师在被派驻国有企业行使审计监督职权时更有底气。同级审计局通过对总审计师的业务指导,将中央审计委员会的审计重点和中央重大政策跟踪审计任务细化落实到国有企业的内部审计工作中,实施事中审计、事前审计、及时审计、随时审计,整合国家审计计划和内部审计资源,形成审计合力,提高审计效率、效果,能够取得更高成效。在充分肯定该种模式的好处时,也要考虑可能出现的弊端。当同级国资委和同级审计局就某些经济事项或审计事项看法不一致时,总审计师无所适从,影响审计工作质量和效率,这时可提请同级审计委员会来协调解决。

综上所述,国有企业其他班子成员转任或兼任总审计师,改革阻力最小,但审计改革不彻底,在限制领导班子岗位数量时,适宜采用该模式。国有企业董事会聘任总审计师,总审计师薪酬最高,能吸引最优秀审计人才,但受董事长、总经理等影响较大,在下属企业设置总审计师时,适宜由上级董事会聘任总审计师。同级国资委委派总审计师,总审计师独立性强,但不能很好贯彻中央审计委员会的各项部署,在主营业务范围单一或较少的国有企业,适宜采用该模式。同级审计局派驻总审计师,总审计师独立性强,但没有政策依据和授权,且易造成审计局内的动荡,适宜在审计局人数不多、地区经济发达的市县采用该模式。同级国资委和同级审计局双重领导体制,总审计师独立性强,积极性高,审计业务深,审计效果好,适宜在大多数国有企业采用该模式。(作者单位系天津市审计局)

 

来源:《审计观察》杂志2021年第8期

转自:审计署