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向融合式审计数据式审计要效能 ——山东省青岛市城阳区审计局河长制政策落实跟踪审计实践探索

阅读次数:38次 时间:2021-1-26

来自《中国审计》2020年第24期

2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》,规定由各级党政领导担任河长,负责辖区内河湖的管理和保护工作。全面推行河长制是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措,是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。2019 年9 月,山东省青岛市城阳区审计局探索实施河长制政策落实跟踪审计。通过审计,揭示了当地在落实河长制体制机制、水资源保护、水污染防治等方面的问题,以审促改,推动出台《城阳区河长制湖长制工作区级督察督办制度》《城阳区河湖建设行动方案(2020— 2022年)》等制度办法,助力河长制实现从全面建立向全面见效迈进。

一、深度融合,构建“河长制政策落实跟踪审计+”模式

(一)精心谋划,科学定位

深入学习国家、省、市等河长制相关制度文件、政策落实跟踪审计和领导干部自然资源资产离任审计相关制度文件,并走访区河长办、区农业农村局、区自然资源局、街道办等,了解本区域河流、湿地等资源的保护及管理现状。根据调研情况,城阳区审计局组织召开项目座谈会,听取区农业农村局等管理部门和相关专家的意见建议。由于河长制政策执行需要全过程监督,水资源又是领导干部自然资源资产离任审计的一部分,且受地域面积和时间跨度大的影响,因此,确定本次审计为“河长制政策落实跟踪审计+”  模式,将其与领导干部自然资源资产离任审计、政府投资审计、时空数据审计等深度融合。将其与四个街道党政领导干部自然资源资产离任审计相融合,促使领导干部履行水环境保护责任;将其与河流治理及水环境保护工程项目政府投资审计相融合,力促政府投资审计向环境绩效转型;将其与时空数据审计相融合,形成可借鉴可操作的指引,为以后实施河长制政策跟踪审计提供参考。

(二)明确目标,加强保障

目前,城阳区实行区、街、社区三级河长体系,分级分段设置河长共164名,实现全区12条河流、13座水库“一河一长”全覆盖。根据调查情况,城阳区审计局将河长制政策落实跟踪审计工作纳入“三年轮审”规划和年度审计计划,实现河长制审计常态化、制度化。同时出台《河长制执行情况政策落实跟踪审计工作方案》,明确审计目标是督促落实全区河库管理保护工作,为生态修复、自然资源资产节约集约利用提供决策依据;促进完善制度体系,促使领导干部履行生态环境保护责任;揭示生态环境保护、开发利用及河长制实施过程中存在的薄弱环节和问题,促进河长制目标全面实现,推进城阳区水生态文明建设。

(三)关注热点,确定审计重点

目前,水环境治理问题已成为备受关注的民生热点,推行和落实河长制是强化水环境治理的重要内容。本次审计围绕河长制工作机制制度建立健全、工作责任落实、管理手段提升、资金管理使用、水资源和河库水域岸线管理保护、水污染防治和水环境治理、水生态修复以及社会监督工作措施落实情况开展审计,反映体制机制方面存在的问题和人民群众关心的热点难点问题。

二、创新理念,精准审计

河长制政策落实跟踪审计实施以来,审计人员创新运用多种新技术和新方法,推动了审计工作高效开展。

(一)树立数据式审计理念

积极推进数据式审计, 推动实现对河长制执行中管理薄弱环节及管理难点的准确预判,精准锁定审计疑点和事项范围。本次审计探索运用各主管部门已有的监测数据、测量技术方法,收集整合湿地管理、环境保护等业务数据,以提高审计质效为目标,进一步加大数据挖掘和分析力度。利用河湖管护信息系统,通过系统自带功能,对比水质变化情况,分析水质是否达标,对不达标水域分析是否存在规律性变化,从源头查找原因;对比水功能区、水源保护区、排水口等数据变化情况,进而确定审计疑点。同时, 根据上述系统内自带的河长制通讯平台数据信息进行审查,对日常巡查、举报投诉、督办问题、通报情况、落实责任等进行分析, 核查相关部门履职情况,强化责任担当。

(二)坚持靶向思维

大力推进“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式,审计人员在获取区农业农村局、区林业发展中心、市生态环境局城阳分局及区河长办等规划及落界图后,利用ArcGIS、CASS等绘制出河流流经区域河段的责任划分图、生态文明村落分布图、规模以上企业污染源分布图、重要涉河工程分布图、重点水库水情、重点水功能区、水源保护区、湿地保护区等相关内容,分析其主要指标变化情况, 以此评价相关部门的责任落实情况。首次实现将CAD河界规划图通过坐标转换导入ArcGIS,并在其中画出违规填埋河道面积、测量河岸线距离等。通过对河界规划与现状遥感影像叠加对比,分析出疑点图斑,将其导入奥维互动地图手机版定位, 进行实地核查。运用时空数据不仅实现了精准审计,而且解决了传统审计难以解决的目标面积大、勘察难度高、时间跨度长等问题。

(三)构建水生态绩效审计评价指标体系

本次审计主要从社会效益、生态效益等方面进行绩效评价,构建的指标体系与城阳区域发展相适应,为今后河长制政策落实跟踪审计评价工作提供了参考。审计人员对河长制政策落实跟踪审计指标构建从定性与定量两个维度出发,同时兼顾横向比较与纵向比较相结合原则及灵活性原则。社会效益指标主要从制度健全、有效执行情况等方面来实施评价。如河流水体变化、水质变化等情况,治理后河堤防护线管理是否到位;将过城河流的水质状况和变化趋势情况与预期整治目标对比, 确定其治理的有效性指标。生态效益指标主要从生态保护制度健全、有效和执行情况等方面实施评价,如两岸种植植被、生物护岸护坡及橡胶坝数量、水生植物种类等,评估治理的有效性。兼顾指标在关注社会效益时关联生态指标。如建立水质指标的同时,同步关联水体生态环境指标。因为河长制执行过程中,河道治理对水环境产生的影响因素是不断变化的,需要两个指标进行关联评价。

三、精准施策,改善生态

针对发现的问题,审计人员向区河长办建议加快推进河库管理范围界址划定工作, 以河道综合治理和生态修复工程为基础,强化联动执法机制,构筑水生态环境体系。区河长办高度重视审计发现的问题和提出的建议,多次召开联席会议,专题研究整改方案,推动城阳区水生态文明建设。

(一)建立长效机制,打造生态美丽河湖

区河长办联合相关部门出台并完善了《城阳区河长制湖长制工作区级考核制度》《城阳区河长制湖长制工作区级督察督办制度》等制度。创新河(湖)长工作考核方式,督促河(湖)长履职尽责;创新河湖管理员职业化模式,提高日常管护水平;建立纳入政府重点工作通报制度,加大督查考核力度;建立河(湖)长述职制度,加大履职尽责意识;创新河湖管护社会化举措,提高综合监管效能。

(二)联动综合执法,打造治水防护盾

建立部门联动执法机制,压实部门监管职责。与区农业农村局、市生态环境局城阳分局等部门紧密协作,定期开展联合巡查, 加大对各类涉河库违法行为的打击力度,为辖区水生态环境安全提供保障,并对相关单位违规填埋河岸线及河道问题进行处理处罚。截至2020年5月,已恢复被侵占的河道及水域面积10000余平方米,12条过境河流水质明显改善。

(三)科学合理确界,完成界址划定工作

按照河长制工作机制,由区河长办牵头,委托第三方机构对河湖现状进行测量。按照有关政策及技术标准,在自然岸线的基础上根据实地地形和防洪标准,科学划定管理范围红线图,对管理范围内的入河排污口、取用水设施、各类建筑物等建立台账。于2020年6月,完成市级、区级12条河流、 1座水库管理范围界址划定工作的上报审批,并将批准后的划界结果进行公告,以此作为河流管理的法定依据。按照已划定的河湖管理边界,由区河长办统一制作、安装、埋设界桩,在显著位置设立告示牌,或在已有的河湖长公示牌上标注河湖管理范围信息,落实工作责任,明确保障措施。

(四)依托“五水绕城”,构建治水新格局

依托“五水绕城”综合治理工程,将亲水、戏水、观水、人水相融理念融入其中, 加大以河库为纽带的水生态修复体系建设。按照“一河一特色”的设计理念,统筹推进河流生态环境改造提升,有效改善水体环境质量,全面提升城阳区水生态文明建设。目前,“五水绕城”综合治理工程已开工建设。

转自:山东省审计厅